土地出让金：国家财富的腾挪大法与分配魔术

土地是一个国家最基本的宝贵资源，尤其对于中国这样有着13亿人口的巨型国家来说，土地关乎国民“吃饭”和社会稳定这类最根本的问题。我国转轨过程因制度不完善所致的分配不公，快速城镇化带来土地财富增值，无论如何不能再给也已非常严峻的收入（财富）差距雪上加霜，而是秉持“涨价归公”思路，通过“政府之手”，缩减分配差距。

国家通过政府有形的手进行“土地批租”，并不首创于中国大陆（至少英国和未回归前的香港早有历史上的沿革），但在中国经济社会转轨和快速城镇化进程中，以城市土地国有化制度为支撑，政府高效从土地所有权中筹集收入，支撑城市化进程和支持“工业反哺农业”与“城市反哺乡村”，这不能不说是中国政府在大经济体发展的“创新”之举。

在全球各国进入快速城镇化浪潮席卷阶段，各国的政府均面临基础设施等巨大项目的支出筹资融资压力，限于税收筹集收入的有限性，各国政府其他筹资渠道无外乎两种，一是依靠土地生财，即土地财政，二是政府举债。政府大规模举债之弊端已在2008年金融危机后欧洲出现的欧债危机中充分显现，而无论是早期以“没收”土著居民土地来筹集城镇化建设资金的美国，还是当今以城市土地国有化作为“土地生财”制度保证的中国，都体现了土地财政在政府筹资方面的“高效”和对经济发展负面影响的“最小化”。

在中国的语境中，国有土地使用权出让收入又称为土地出让金，是指各级政府以出让等方式配置国有土地使用权而获取的全部土地价款。不管是各级人大审议地方财政决算，还是各级财政部门披露政府基金的支出情况，土地出让金的收支从来都只显示笼统的总数而没有分项明细。关系到土地出让金流向的因素有很多，如出让形式、出让用途、出让来源，而每一宗地出让又涉及到土地储备、平整、规划等环节，涉及到不同的政府部门。因此，土地出让金用途监管是一个系统工程。

土地出让金的首要功能就是供给城市公共设施，包括道路交通、医疗卫生等基础设施和地下管网、水电煤气等市政设施。由于地方政府一般预算内收入（主要是税收收入）仅供政府运转支出，即所谓的“吃饭财政”，再加上我国地方政府不具备在资本市场融资（发行地方债券）的信用，也没有征收房产税的基础，在城市化快速推进的背景下，地方政府应对公共设施需求剧增，只好依赖土地出让金。而且，土地出让金在短期内筹集规模化资金和撬动社会资金上，具有非常高的效率。

土地出让金的另一个功能就是支持经济增长，主要是工业项目和工业园区公共设施的建设，包括工业园区土地开发、“三通一平”、工业物流仓储建设等。中国加入WTO后，各地纷纷发展外向型经济，大力招商引资和建设工业园区。

但是，分税制后地方中央财权事权不匹配开始暴露，为弥补分税制的不足，国家默认地方以土地出让金补缺财政。由于国家对地方政府实施“GDP竞赛”式的政绩考核体制，地方政府为提高招商引资竞争力，让工业园区所需基础设施尽快上马，减免地价、土地折价或返还、以土地来偿债、支付政府扩编支出等现象就比较普遍，这是财税体制、央地关系、政绩考核等出问题所致。因此，土地出让金在这些方面的支出属体制使然，很难说不具有合理性。

土地出让收入的“大头”在用途上是合理的。但是，由于政府直接涉足基础设施建设的各个环节，包括项目规划、招投标、投融资和运营，特别是直接涉及到了项目运行等市场化环节，土地出让金减免与否、折价和返还多少，对于项目成本和盈利影响非常大，而且完全是少数官员说了算，甚至是一官独大。在整个土地及项目开发过程处于封闭运行的情况下，任何一个环节都可能存在权钱交易和利益输送的可能等。

虽然从数字上看土地出让金支出的“大头”是合理的，但这个数字可能被做高了，比如做大拆迁成本、做高基建投入费用、将代建政府项目计入其中、做大投融资成本等，从过去三轮针对部分省份审计的情况看，这些问题普遍存在。另外，国家强调土地出让净收益的10%要分别用在廉租房和农田水利建设上，但这些支出不符合地方政府利益，地方会想方设法做大土地开发成本、降低净收益，故这些方面的支出也被做高了。

本质上，在现有的财税体制、央地关系下，土地出让金用于城市基础设施和工业园区建设是合理的。但是，由于土地出让金是中央地方在财权划分上讨价还价的产物，是分税制下的地方政府承担城市建设和发展经济的资金来源，造成中央对地方在土地出让金收支上的话语权较弱，土地出让金在地方封闭运行。

土地出让金支出与基础设施项目规划、招投标、投融资、项目核算和运行等各环节搅在一起，权力与微观领域纠缠不清，造成利益输送和权钱交易。公共服务的边界在哪里也不清晰，土地出让金无谓地消耗在一些形象工程上，事实上脱离了公共设施的范畴，土地出让金很难保证真正用到基础设施和工业园区建设上。

要消除土地出让金乱象、回归公共服务供给本质，长期看，一方面要弱化地方政府经济增长职能；另一方面，城市经营性基础设施要引入社会资本来供给，政府只定位于供给基础公共服务，隔绝地方政府对项目开发的直接干预。这样，地方政府挖空心思动用土地出让金的激励就少了。短期内，由于体制改革难以一步到位，要严格政府全口径预算管理和土地出让金“收支两条线”，让土地出让金真正发挥地方“第二财政”的作用。

土地公有，其实就是让政府成为唯一的地主。可以说，自从消灭地主阶层后，政府就是最大的地主。目前土地收入已经占到地方财政收入的约50%以上，这些收入由房地产商先行以土地出让金方式垫付，然后，房地产商作为替政府收钱的马前卒，将土地出让金以成本方式最终从购房老百姓中收回。

这些土地出让金，在房地产会计中是记入到“开发成本”科目中去的，这是房价不断上涨的根本原因。1994年搞的分税制，分税制本质上是想要解决两个指标的权重：一个是财政收入与GDP的比重；另一个是中央财政收入与地方财政收入的比重。

据吴敬琏的测算，这些年土地差价最低有30万亿元之巨，土地出让可谓“一本万利”。中国百姓30年积累的60万亿元人民币的财富，可能大部分在短短十几年间由于购买房产而转移到政府手中，这是史无前例的财富大转移和魔术般的腾挪大法。

可以说，分税制并不是什么真正意义上的改革，而是利益的重新分配！由于高房价，老百姓的大部分货币凝固在钢筋水泥中，让央行在大肆印钞的情况下却能够轻松地抵御通货膨胀的压力，让财政部在经济下行的情况下却能够确保财政收入的增长，特别是减轻了地方政府的财政压力。

中国民间消费能力因为老百姓失去积蓄并忙于还房贷而持续萎缩。这些年，由于消费疲软，生产的商品相对过剩，中国民营企业迎来了一个倒闭潮，而这些企业才是中国经济最活跃的部分，是创造财富的源泉。这些年中国经济的主要推动力是由拥有巨大财力的中国政府财政支出所推动，可以说，这种推动力是低效率的，并且加剧了“国进民退”的局面。

土地出让收入已成为地方财政收入的重要支撑，也是城市建设资金的重要来源之一。我国许多城市土地出让金能占到当地财政收入的50%以上甚至更高。土地也是地方政府招商引资最重要的资源，除获取大的产业项目和投资外，还可通过融资平台公司，成为地方的债务杠杆。

在需求不足的情况下，依靠投资去拉动经济将进一步造成产能过剩，形成巨大的投资浪费。政府该想想办法改变目前通过征收土地出让金解决地方财政收入的问题，还富于民，让老百姓敢于消费，让经济增长的动力由投资拉动型向消费拉动型转变。如果能够成功完成这个转型，中国经济将重新释放出巨大的发展潜能。

建国以来，城乡土地制度经历多次变革，有力地解放和发展了生产力，促进了社会主义农业、工业和社会发展，在新中国历史上发挥着重要作用。土地使用权出让金的内涵和性质，要从土地所有权人、土地使用权人、土地交易行为三个角度来理解。就土地所有权人来说，土地出让金是其将土地使用权让渡给土地使用权人，从土地使用权人那里取得的一份使用土地的报偿。

这一报偿的本质，就是地租。按所有者向使用者的收取方式，地租可以分为“年租制”和“批租制”两类。“年租制”是指按年收取地租的制度,“批租制”是指在法律政策规定期限内按合同约定一次(或分次)收取整个让渡年期地租的制度，其实质是国家作为土地所有者一次性让渡若干年的土地使用权，一次(或分次)收取整个让渡期限内各个年度地租的贴现值总和，这一总和被称为土地使用权出让金。

国有土地出让收入的使用，属于财政支出范畴。上个世纪八十年代末，国有土地出让收入被纳入财政收入，相应地，出让收入的安排使用也被纳入财政支出管理。从财政支出范围的视角分析，纵观产权、配置工具、管制和利用等城乡土地制度框架的构成核心要件的演进轨迹，国有土地出让收入使用管理制度的变迁主要经历了3个阶段。

主要用于城市建设和土地开发阶段（1988-1996）

从1989年到1994年，就国有土地出让收入的使用方向和使用范围，国家先后下发政策进行明确。政策的核心内容主要有二，一是土地出让收入主要用于城市（基础设施）建设和土地开发；二是建立城市土地开发建设基金，实行专款专用。这一时期，出让收入使用政策的最重要特点，是极具稳定性和连续性。直到1997年新政策实施前，我国国有土地出让收入使用方向主要是城市建设和城市土地开发，大量的土地出让收入为这一时期的城镇化提供了重要财力支持。

使用范围快速扩展阶段（1997-2006）

这一时期，国有企业改革不断深化，耕地保护成为基本国策，城市政府调控土地市场的重要作用日益发挥，推动财政政策频繁调整，财政分配的调节作用突出表现在：土地出让收入使用范围不断被拓宽；财政政策与土地政策具有更强的针对性和灵活性。土地出让收入的使用，除原有的继续用于城市建设和土地开发外，又逐步扩展到十多项开支。主要有：

一是土地出让收入用于安置破产企业职工。1997年，国家政策规定“安置破产企业职工的费用，从破产企业依法取得的土地使用权转让所得中拨付”，第一次突破土地出让收入的原定使用范围，扩展到可以用于破产企业职工安置。

二是土地出让收入用于耕地开发。1998年，国家法律规定从1999年1月1日起，对于新增建设用地，市、县政府取得的土地收益30%上缴中央，专项用于耕地开发。土地出让收入使用方向从原来的城市建设用地开发扩展到耕地开发。

三是土地出让收入用于农业土地开发。2004年国务院发文，将部分土地出让金用于农业土地开发。土地出让金用于农业土地开发的比例，按各市、县不低于土地出让平均纯收益的15％确定；用于农业土地开发的土地出让金主要留在市、县，专款专用。

四是建立国有土地收益基金。2004年国务院发文，建立土地收益基金，将部分土地出让收益用于收购土地。

出让收入使用规范化、制度化阶段（2007至今）

2006年之前，土地出让收入使用管理制度创新力度比较大，相关政策陆续出台，管理制度几乎年年都有调整。2006年下半年，国务院31号文和国务院办公厅100号文，对土地出让收入使用的原则、范围及管理方式进行了改革，财政部印发《国有土地使用权出让收支管理办法》进一步细化，确立了新的国有土地出让收入使用管理制度。2007年以来，国有土地出让收入使用管理逐步走向规范化、制度化。制度运行主要有四个特点：

一是使用范围清晰。出让收入的使用范围包括：征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出以及其他支出等五项，五项支出再细化为15项具体支出项目。

二是使用重点明确。出让收入使用的重点向新农村建设倾斜，逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重。用于农村基础设施建设的资金，要重点用于农村饮水、沼气、道路、环境、卫生、教育以及文化等基础设施建设项目。

三是使用顺序严格。出让收入的使用要确保足额支付征地和拆迁补偿费、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出。在支出安排上，首先确保被征地农民和补拆迁居民的合法利益，然后才能安排其他各类事项。

四是使用管理规范。出让收支全额纳入地方政府基金预算管理，收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理；在地方国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况；要按照“以收定支，收支平衡”原则编制年度土地出让收支预算。

土地出让收入公平性包含空间和时间两个维度，时间维度的公平主要是指代际公平性，是权衡当代人和后代人、当前发展和未来发展需要，不损害后代人的发展权益。

在土地出让收入管理方面， 2007 年以前，土地出让收入纳入预算外专户管理。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理旳通知》规定，从 2007 年起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，试行收支两条线。2009 年，财政部发布《关于进一步加强地方政府性基金预算管理的意见》，政府性基金预算正式接受人大审批，相应地，土地出让收支也受到进一步监督约束。2010 年，财政部出台《政府性基金管理暂行办法》，强化土地出让收支各环节管理。

2015 年，新《预算法》从法律层面上将政府性基金预算正式纳入我国政府预算体系，政府性基金预算正式纳入我国全口径预算体系。同时，政府也在逐步规范土地出让管理预算。2016 年国土资源部、财政部印发《关于新增建设用地土地有偿使用费转列一般公共预算后加强土地整治工作保障的通知》，将“新增建设用地土地有偿使用费”转列为一般公共预算。

土地出让金作为土地在出让年期内使用权的报偿，与出让地价既有同一性，又有区别。其同一性在于：在土地市场上，土地所有权人愿以某一价格出让土地使用权，受让人愿意接受该价格，土地价格被双方接受，交易达成，出让成交，所有权人取得该价款让渡一定年限的土地使用权，使用权人支付该价款取得一定年限的土地使用权。这里的土地价款，实质上也就是土地使用权出让金。土地出让金与出让地价的主要区别在于：土地出让金侧重反映并适用于土地租赁关系，而出让地价则侧重反映并适用于土地使用权的市场交易关系。

“土地财政”是中国城市化的一项独特的制度安排。在土地利用效率、区域公平性、土地出让收入与经济协调性和债务风险方面，我国省级土地出让收入可持续性面临较多问题。特别是地方债务风险问题，隐形债务和显性债务相加衡量的债务风险极大，土地出让引致的地方政府债务风险是我国土地出让收入可持续发展的最大挑战之一，亟待推进相关制度改革以化解债务风险。

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》，明确提出从“十四五”第一年开始，各省（区、市）要分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村的比例；到“十四五”期末，以省（区、市）为单位核算，土地出让收益用于农业农村的比例要达到50%以上。  

这项政策的总目标，是把土地出让收益用于农业农村的比例提高到50%以上，具体来看，《意见》规定了两种途径，一是按照当年土地出让收益用于农业农村的资金占比逐步达到50%以上计提，若计提数小于土地出让收入8%的，则按不低于土地出让收入8%计提；二是按照当年土地出让收入用于农业农村的资金占比逐步达到10%以上计提。

地方特别是基层政府也确实有一种担忧，即地方财政形势比较紧张，提高土地出让收入用于农业农村的比例，可能会对地方财政收支带来影响的问题。分步实施改革。已经明确这项改革从明年开始实施，允许地方分5年改革到位，到2025年达到目标要求。各省（区、市）可以确定分年度目标和实施步骤，合理把握改革的节奏，分5年来达到目标要求。

就严格防范地方政府债务风险问题，《意见》提出了两个允许，一是允许将已收储土地的出让收入继续通过计提国有土地收益基金，用于偿还因收储土地形成的地方政府债务，并作为土地出让成本性支出计算核定。第二是允许省级政府按照现行的政策，继续统筹土地出让收入用于支持“十三五”易地扶贫搬迁融资资金的偿还。

《意见》明确向县级倾斜的政策导向，土地出让收入用于农业农村的资金主要由市、县政府安排使用，重点向县级倾斜，赋予县级政府合理使用资金的主动权。同时我们要看到，地方土地出让收入主要是用来搞建设的，过去主要投向了城市，现在要求更多投向农村，所以地方资金使用总量并没有减少，只是使用范围和结构发生了变化，也可以说从“左口袋”掏到了“右口袋”，所以没有给地方政府增加新的负担。

未来城市的开发、建设和维护资金的总量可能会有所减少。其中，县城的发展资金最值得关注。由于土地收入分布不均，一些乡村振兴任务较轻的发达地区，往往是土地收入最多，而一些土地收入不高的地区，则有较重的乡村振兴任务。

《意见》允许省级适当统筹，土地出让收入用于农业农村的资金主要还是应该由市、县政府安排使用，但是省级政府可以从土地出让收入用于农业农村的资金中，统筹一定比例的资金，在所辖各地区之间进行调剂，重点是支持粮食主产县和财力薄弱县。具体省里面怎么统筹、统筹多大的比例，是由地方来自主确定的。

从公平性视角看，我国大部分省市区的土地资源约束趋紧，土地资源使用效率普遍不高，省内城市土地出让收入差距较大，土地出让收入的公平性有待进一步提升。其中，相对于土地资源数量，土地资源利用效率和区域公平性问题更加突出，未来要注重公平和效率的同步提升，推动土地利用和管理走向精细化，提升土地资源利用效率，同时强化对省际省内土地出让收入的调节力度，均衡各地区财力差异。

从现实情况看，中国社会发展的最大不平衡是城乡发展不平衡，发展的最大不充分是农村发展不充分。未来中央统筹的资金向部分地区倾斜，目前，在中央层面从土地出让收益中计提的是农田水利建设资金，以及市县政府缴纳的新增建设用地土地有偿使用费，这些方面中央都会统筹一定比例的资金。考虑到粮食主产区和中西部地区财力弱、乡村振兴任务重，文件强调，中央财政统筹的资金要向这些地区倾斜使用。

土地问题是涉及城市和乡村居民的全局性问题，土地制度是国家的基础制度。中国现行的城乡二元、政府垄断、土地资本化的土地制度是一套适应和助推高速经济增长与快速工业化城市化的体制安排，对中国成为世界制造工厂、矫正城市化滞后于工业化、实现乡土中国向城乡中国转型起到重要作用。但是，进入城乡中国阶段以后，经济发展阶段转换使得以地谋发展模式弊端凸显，产业转型升级与城市发展模式变化使得土地的发动机功能减退，保障单向城市化的土地制度安排已经不适应城乡互动后的城乡中国新格局。由于城乡中国阶段农民与土地、农民与村庄的关系已经和正在发生历史性改变，乡村现行的两大制度——农地制度与宅基地制度缺陷也显出不适应性。

现行土地配置制度——农地转用一律实行征收、建设用地只能使用国有土地；土地用途、规划、年度计划指标和所有制管制；城市政府独家供应土地——是一套高效保证和促进土地向城市转换的组合，它将乡村用地权力关闭，形成城市用地一个通道。土地使用的城市偏向又加剧了劳动力和资本往城市的单向配置。

土地供应与配置方式如何因应这一经济增长阶段变化需求，是下一程土地与国民经济关系的重大问题。以地招商引资和加大工业用地搞园区工业化的模式业已过时，建设用地结构的优化、工业用地的再配置、园区转型、以及供地方式与结构变化，将是未来一段历史时期要面对的重大土地政策问题。

从近年来的新变化和未来趋势看，城乡格局从单向转向城乡互动，人口和劳动力从乡村到城乡的单向流动转向城乡之间的对流，城里人对乡村的需求上升带来乡村产业的复活与发展，乡村机会的增加又引致资本下乡。人口和资本配置变化带来的乡村经济活动的变革，凸显土地制度的不适应。当下乡村的衰败与农业产业的竞争力缺乏，与这套制度又很大关系，在现行土地制度安排下，农民利用集体土地从事非农建设权利被剥夺，导致大多数乡村地区非农经济活动萎缩，农村产业的单一，农民在乡村地区的发展机会受阻，造成乡村的凋敝和城乡差距的拉大。

从代际公平看，除个别年份外，耕地年减少率一直为正，表明耕地数量持续减少。土地财政是导致我国耕地数量减少的重要因素。耕地资源数量持续减少，不仅导致未来可供出让土地的减少，同时也威胁到我国粮食安全和社会稳定。

不过近年来我国实行了严格的耕地保护制度，出让土地越来越多地依赖于土地结构性调整，如旧城改造等，而非占用耕地，因此耕地资源约束并不是威胁土地出让收入可持续性的突出问题。进入城乡中国阶段后，城乡互动的特征已经显现，人流和资本流已经在城乡之间对流，促进土地从乡村向城市单向配置的土地制度必须改革。

城乡中国阶段的土地配置改革一方面要促进城市用地的高效配置助力城市转型升级，另一方面要通过土地配置制度改革实现乡村平等发展权。

一是征地制度改革。中国的土地城市化阶段已经过去，城市框架已经搭建，没有必要继续沿袭低价征地城市化模式，这既因为不需要继续通过大面积征地为城市扩张提供大量新增建设用地，也因为存量建设用地继续沿用征地方式成本高昂。因此，城乡中国阶段有条件也有必要按照国际通行规则——即公共目的、市场价补偿、程序公开透明——改革现行征地制度，这不仅不会给经济增长造成损伤，还有利于社会稳定与公平正义。

二是城市土地结构改革。以地谋发展造成的土地结构扭曲是国民经济结构失衡的根源。在城乡中国阶段，通过优化土地结构解决结构失衡大有可为，重点是城市用地从增量为主转向存量为主，减少政府以地招商引资、降低工业用地比例，减低政府依靠增加基础设施用地保固定资产投资，严格控制新城、新区建设，控制地方政府新增办公用地比例，盘活政府存量公共用地，减少保障房等供地，增加和多渠道保障住房用地供应。

三是城中村改造与城市更新中的土地制度创新。城乡中国阶段必须解决二元土地制度形成的双轨城市化，包括改变单一征地模式造成的城市化成本抬升，借鉴市地重划经验，利用土地价值增值捕获解决城市更新中的资本平衡、土地所有权利益以及土地增值收益的合理分配。允许城中村农民集体利用集体土地提供租赁房，解决进城农民在城市的体面落脚和居住问题。

四是城乡建设用地的权利平等。在符合规划和用途管制前提下，农民集体建设用地与国有建设用地享有同等的权利，集体经济组织和农民可以利用集体建设用地从事非农建设，享有出租、转让、抵押建设用地的权利。

现行土地制度是阻碍城乡中国阶段城乡融合与平等发展的最大障碍。如果乡村不能获得平等的建设用地权利，乡村空间就无法实现与城市空间平等的发展权，乡村产业发展受阻，人口和劳动力就不可能持久地向乡村流动，资本下乡因没有获利前景而不可能而昙花一现，乡村振兴战略就找不到有效的实施路径。

从土地与增长的关系来看，2010年以后，中国的经济增速出现趋势性回落，即从过去30多年10%的高增长转向6-7%的中高速增长平台，增长的动力更多依靠全要素生产率提高和创新驱动，发展导向从数量扩增转向发展质量提升。随着经济发展阶段转换，土地的发动机功能减弱，继续加大土地供应也难以拉升GDP增长。

为了应对2008年的全球金融危机，中国政府采取增加财政投入、宽松货币供应、加大土地供给的方式来保增长。令人遗憾的是，尽管土地宽供应一直持续到2013年，但经济增长率从2009年的10.6%一直下滑到7.8%。到2013年以后，由于经济继续下行，对土地的实际需求下降，建设用地的供应减少，土地供应与经济增长的关系从过去的供应创造需求转向需求引致供应。这表明，经济增长平台转换后，继续依靠土地宽供应促增长的方式已一去不复返。

从土地与结构转变的关系来看，成就中国成为世界制造工厂的园区以地招商模式于2004年以后发生变化，东部地区的制造企业转向主要依赖转型升级和质量阶梯爬升，对土地低成本和土地抵押融资贷款的依赖减低，引致工业用地占比下降。差不多在同一时期，中西部地区开始模仿东部地区的园区以地招商引资及靠土地信贷提供基础设施模式，但是，由于内外部条件变化等因素的作用，这些地区不仅园区招商引资绩效不佳，相反以地招商引资造成政府债务高企、对土地抵押和银行贷款依赖增加。随着要素相对价格变化与制度成本上升，中国不可能继续依靠制度扭曲带来的土地低成本保住世界制造工厂地位。

中国要成为世界制造工厂，但土地资源禀赋很差，人均耕地很少，我们的土地如果纯按市场价供应的话价格很高，供不起那么多土地搞工业化。但现状是，政府垄断土地一级市场来供应土地，结果是可以压低工业用地的价格，以成本价供地。这样就可以非常低成本地供应土地，保证工业化。最后的结果是，园区工业化使整个中国成为贸易大国，成为世界制造工厂，并造就了今天世界第二大经济体的地位。

许多城市随着用地从新增为主转向存量为主，土地上的附作物补偿不再是纯耕地的原用途补偿，加上农民权利意识的提高，征地拆迁的成本大幅上升，2008年以来，政府土地出让成本大幅上升，很多地方占到一半以上，中国的城市化已告别低成本时代。城乡中国阶段不仅无法再依赖以地谋发展模式，还要处理这一模式发动高增长阶段产生的大量问题，尤其是必须应对和解决以地谋发展和以地融资带来的政府债务和银行金融风险。2008年全国各类城市成立平台公司以后，城市扩张资金来源主要转向以地抵押，在土地成本上升、土地净收益下降情况下，城市政府继续加大基础设施投资，一些地区的新城、新区建设不断扩张，土地抵押融资是政府建设资金的主要来源。

土地市场交易是新中国成立70年来城乡土地资源配置的重大变革之一，仍然是未来改革应当坚持的方向。当前，我国已经建立了以市场配置为主要内容的城乡土地制度，但城乡土地市场发展还存在很大的不平衡，城乡土地要素也没有实现自由流动。因此，健全土地市场交易制度，一方面要规范现有城市和农村土地市场，另一方面要建立城乡统一的建设用地市场。

就城市土地市场而言，重点是规范市场秩序，按照土地用途类型，建立公平与效率兼顾的土地市场，避免纯粹市场机制难以保障公益用地供应的缺陷。对于经营性用地，必须以“价高者得”的方式配置；对于民生用地、国防用地等公益性用地，应保留划拨方式；对于兼具民生和竞争性的用地，如普通住宅用地，可在“招拍挂”基础上进行综合竞争。就农村土地市场而言，重点是在“三权”分置基础上，将承包地经营权、宅基地使用权纳入有形的土地市场，建立规范的市场流转机制，使农民在自愿、有偿前提下处分土地权利，实现承包地和宅基地的财产功能。

土地出让制度改革要结合财政、政治和经济等制度改革综合推进，加强顶层设计，细化落实“路线图”。土地财政改革要采取渐进式改革模式。中国改革一直采取的是渐进式改革道路，能够保证在最低成本下改革的成功。未来土地财政要遵循渐进式道路，将大规模改革分解到数十年发展进程中。时间越长，对象越分散，社会承受力就越强，改革也就越容易成功。

土地出让制度及其形塑的土地财政模式利弊并存，与我国赶超型经济模式、发展阶段以及政府主导、政治集权和经济分权相结合的治理结构相契合。在国际国内政治经济环境发生结构性变化的历史发展阶段，土地财政难以为继，土地出让收入蕴含着诸多不可持续因素。短时间内央地事权、支出责任和财力不匹配局面难以得到根本性改善，经济增长、城镇化和工业化仍然存在大量土地和融资需要。

在进入国家双循环的发展阶段，提高土地配置效率对经济增长质量的意义要远远大于增加土地数量拉经济增长。许多城市的土地抵押价值在土地高价时评估，经济下行后土地需求下降，土地实际价值与评估价值的差拉大，一些城市的土地杠杆率过高。着力解决土地抵押融资还贷风险是迈向新发展阶段的关键。