朗明咨询 | 靳风：美国出口管制体系概览

〔作者简介〕靳风，中国社会科学院研究生院美国研究系博士研究生。

〔文章来源〕《当代美国评论》2018年第2期，第117-120页。

美国政府对敏感性设备、软件和技术的出口进行管制，以维护国家安全利益并推动达成外交政策目标。美国出口管制政策演变的历史表明，出口管制始终是美国国家战略的一个重要组成部分。根据美国国务院公开的信息，美国管制出口的目的包括：通过限制美国最敏感的技术和武器保障美国的安全利益；促进地区稳定；关注人权问题；防范武器和技术（尤其是大规模杀伤性武器）扩散；阻止可疑最终用户和恐怖主义支持者获得相关武器与技术；遵守不扩散机制、联合国安理会的制裁与相关决议等国际承诺。

为了达成上述目的，美国构建了一个包括国际和国内两个层面的出口管制体系。该体系包括四个基本要素：第一，在政治上尊重国际多边体系所确定的防扩散规范，只进行负责任的武器装备转让；第二，在美国国内设立管制军用与军民双用途物项和技术相关的部门，并且遵循全面控制、执行指令、执法和处罚、跨部门协调、国际合作、防止政府传播敏感商业信息等原则；第三，美国政府执行监管程序，以支持出口管制的法规和政策；第四，实施有效的出口管制，相关部门必须具有调查和制止非法出口的能力和权力，即在制度上建立适当的执法措施，包括监控出口活动，建立出口许可证制度和合规机制，以及在必要时采取强制措施的权力。

美国参与了包括核供应国集团、桑戈委员会、导弹及其技术控制制度、澳大利亚集团、瓦森纳安排等多个多边出口管制体系。核供应国集团（Nuclear Suppliers Group，NSG）是一个成熟而有效的出口管制体系，通过实施核及与核相关物项及技术的出口管制准则，防止和平利用核能的相关物项被转用于发展核武器或者其他核爆炸装置，以期防止核武器及其技术扩散。截止到2018年，核供应国集团有48个成员国。

桑戈委员会（Zangger Committee，即核出口国委员会）根据《不扩散核武器条约》（Nuclear Non-proliferation Treaty，NPT）第三条第二款，制订了向未参加该条约的无核国家出口核材料、设备和技术的控制条件和程序。委员会制订了核材料和设备的出口管制清单，规定出口清单项目只有在得到充分监管的情况下才可出口。该委员会的管制决定与清单对成员国没有法律约束力，只对各国制订核出口政策起指导作用。

导弹及其技术控制制度（Missile Technology Control Regime，MTCR）限制包括导弹开发、生产和操作所需的所有关键设备和技术，防止可运载大规模杀伤性武器的导弹和无人驾驶航空器及相关技术的扩散。各成员国根据MTCR准则和附件制定出口控制法规，并定期相互通报发放导弹相关出口许可证的情况。该制度特别关注能够运载至少500公斤载荷且射程在300公里以上的导弹，即“I类项目”受控物项。

澳大利亚集团（Australia Group）是生化领域最重要的多边出口管制非正式安排，其宗旨是确保成员国不会有意或无意地协助某些国家或恐怖分子获得生化武器，并通过协助成员国采取出口许可措施，确保某些化学品、生物用品及用于制造生化两用品的设施和设备的出口不会导致生化武器的扩散。

瓦森纳安排（Wassenaar Arrangement）由巴黎统筹委员会转型而来，是一个自愿的武器出口控制机制，旨在通过信息通报机制，提高常规武器、敏感两用物项及技术转让方面的透明度，从而协助成员国规范出口管制法规，防止相关敏感物项和技术扩散。该机制包含两份控制清单：一份是军民两用产品和技术清单，涵盖了9大类物项与技术；另一份是军用产品清单，涵盖了各类武器弹药、设备及作战平台共计22类物项与技术。

《武器出口控制法》（The Arms Export Control Act，AECA）是美国对军火进行出口管制的法律基础，美国国务院根据《国际武器贸易条例》（International Traffic in Arms Regulations，ITAR）负责执行该法案。根据规定，所有从事防务用品和服务的制造、出口或经纪的个人或实体必须正式注册。《国际武器贸易条例》还对某些特定防务用品和服务的出口许可及其他授权要求进行了规定。《武器出口控制法》要求国务院按季度和年度向国会提供出口授权报告，某些拟通过的出口许可和未经授权的转口报告也需要向国会通报。

《1979年出口管理法》（The Export Administration Act of 1979）授权商务部与其他有关机构协调工作，对产自美国与经美国转口的军民两用产品、软件和技术进行管制。美国国务院与商务部产业安全局根据《出口管理条例》（Export Administration Regulations，EAR）执行这一授权。除基于多边体制的出口管制措施，美国商务部也常根据美国的外交政策进行出口管制，特别是针对美国认定的支持国际恐怖主义的国家，以及受到联合国制裁或美国单边制裁的国家、实体和个人。同时，商务部还根据《敌国贸易法》（Trading with the Enemy Act）与《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act）管理和限制美国人与特定的国家、实体和个人进行某些贸易和交易。此外，美国政府的一些其他机构也在出口管制实践中占有一席之地，例如美国原子能管理委员会（Nuclear Regulatory Commission）负责与美国能源部、商务部共同管理涉及核材料、推进装置、反应堆的国际贸易，财政部负责执行贸易禁运与制裁等。

美国出口管制的主要清单分别是商业管制清单（Commerce Control List，CCL）、美国军用品清单（United States Munitions List，USML）与核管理委员会管制目录（Nuclear Regulatory Commission Controls，NRCC）。其中，商业管制清单主要针对军民两用品，清单名录项目来源于包括瓦森纳安排、澳大利亚集团、核供应国集团、导弹及其技术控制制度等多边出口管制体系准则，也包括其他出于实现美国外交政策等目的而控制的项目，如反恐、犯罪控制、枪支公约、地区稳定、联合国制裁等。美国军用品清单对防务产品与服务进行了定义：任何专门为军事用途而设计、开发、配置、调整或修改并有军事或情报用途的产品，以及为军事用途设计开发且不具备民用用途的产品均受该清单管制。核管理委员会管制目录对核材料与相关设备的出口做出了规定，美国能源部可以根据相关条例授权美国公民在境外进行核材料生产，而与核供应国集团准则第一部分列出的触发清单项目有关的非保密核技术转让则需要具体授权。

美国出口管制的许可程序要求出口商向相关管理机构提交许可申请，在某些情况下，出口商会被要求从不同的部门申请多个许可证。国务院国防贸易管制委员会（State Department’s Directorate of Defense Trade Controls）负责受理防务产品的出口许可申请，涉及国家安全、外交和稀缺、核不扩散、导弹技术、生化武器、地区安全、犯罪控制和恐怖主义相关的军民两用品由商务部颁发两用品出口许可。许可申请通常会经过多重的审查过程，包括国防部、能源部、情报机构、美国国家航空航天局（NASA），以及国务院相关部门在内的美国政府相关机构都会参与审查。在这一过程中，美国政府会对申请人的资质、参与交易的各方和产品的最终用途进行审查，评估拟向最终用户出口的产品质量和数量是否适当，以及出口行为是否存在法律上的障碍、国家安全隐患或任何与美国外交政策相悖之处。除管制清单外，美国政府在出口管制中还对一些物项采取“全面控制”（catch-all controls）原则，这一原则针对一些多边管制清单上没有列出、但可以用于大规模杀伤性武器及弹道导弹开发的低级别军民两用品进行许可出口，以确保这些设备、软件或技术不会对防扩散产生影响。“全面控制”原则要求按照《出口管理条例》对美国政府认定为需要关注的外国最终用户实体进行具体的审查，如果出口商发现或有理由相信其出口的物项将被用于大规模杀伤性武器开发，或被商务部告知该出口会带来防扩散风险，那么该项出口将适用“全面控制”原则。如果美国政府经审查认为该出口申请会造成不可接受的核生化武器扩散风险，或有助于弹道导弹技术的扩散，那么该出口许可的申请将被拒绝。

美国政府建立了各种执法机制以确保相关各方遵守出口管制法律法规。美国海关官员有权在边境检查任何进出口货物的许可证，商务部负责调查涉及军民两用物项的违规行为。与此同时，许可证颁发机构常常要求进行许可前检查和装运后检查。违反出口管制规定将面临严厉的刑事和民事处罚。对于违反《武器出口控制法》的行为，每起违法行为最高可处以100万美元的刑事罚款，对违法者最高处以10年监禁。此外，违反《国际武器贸易条例》的行为将被处以最高50万美元的民事罚款，并禁止从事军用品出口或服务。对于违反军民两用品出口管制的行为，最高可处以50万美元的刑事罚款，对违法者最高处以10年监禁，每项违法行为还可能被处以最高1.2万美元的民事罚款，并被剥夺出口许可。一旦美国政府发现疑似违反美国出口管制规定的行为时，也将设法说服有关国家进行阻止。美国出口管制的法律法规还规定对涉及转让某些军事装备或存在其他扩散问题的国家、实体或个人实施强制性或酌情制裁。