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截至今年4月底，全国入库的PPP项目达到8042个，总投资达9.3万亿元，PPP项目覆盖也由5个行业扩大到13个行业。在快速发展的同时，PPP模式也面临着融资难、缺少退出机制等难题待解
当前，中国推进PPP还是以示范为主。焦小平介绍说，2014年到2016年，通过示范探索出一条新模式，从当时仅仅5个行业覆盖到目前13个行业，社会资本的取向上也以交通领域、市政领域和环境领域居多，和当前中国城镇化进程完全吻合。同时，焦小平强调说，政府在改革中需要探索职能转变，更多地发挥规则制定、优化市场环境的作用，使得PPP改革在中国长期建立起统一、规范、透明、高效的机制。
“就中国而言，不论是项目类型还是项目容量，都对全球产生了一定的引领作用。”世界银行集团（新加坡）基础设施与城市发展中心主任乔丹·施瓦茨建议说，在未来世行和中国合作中，需要更多提高项目效率和透明度，同时要引入民间资本、商业资本，以及完善相应规章制度。
融资瓶颈待突破
“以前在银行工作总是考虑怎么降低风险，避免出现不良贷款。现在到企业工作，就感觉融资门槛怎么这么高。”曾在农发行担任过分行行长的左志，道出了如今PPP项目落地中的头号“拦路虎”——融资难。
PPP项目为什么会出现融资难
国务院发展研究中心研究员孟春认为，首先是因为多数PPP项目规模大、期限长、风险高，而金融机构等融资方前期参与度不够高，尤其在项目识别、项目准备阶段参与少；同时，由政府和社会资本共同成立的项目公司，因为资产规模小、现金流少，限制了自身融资能力。另外，我国PPP项目融资的方式还比较单一，仍然以银行贷款为主，而通过银团融资、债券融资、信托融资、资产证券化等方式筹集资金的比例还比较低。“所以，建议金融机构研讨创新出符合PPP模式的信贷方式，引导融资方式转变，优化投融资环境。”孟春说。
“金融机构看PPP项目，主要看承租人的主体和项目产生的现金流情况。”招商银行(18.120, 0.00, 0.00%)招银金融租赁有限公司副总裁娄怡举例说，比如售后回租等同于项目贷款，可以和项目周期进行匹配，优势就在于资金使用灵活。比如，一些水电项目的搬迁费用，都可以用回租的方式盘活固定资产，对现金流提供保证。
对于PPP解决落地和融资中遇到的主要难题，笔者提出以下一些建议。
将“PPP法”定位为社会法，而不是行政法，规范的重点应当放在清晰界定政企合作边界上和维护社会公众利益上，核心是规范市场与政府的关系，而不是放在政府内部不同管理部门的职责分工上。立法目的应当是促进公共产品市场化供给，为社会资本扩大公共产品和公共服务投资提供法律保障。正在制定中的PPP法，包括后续的实施条例、实施细则，以及其他配套政策，应当坚持“问题导向”立法原则，做好以下一些制度安排：
一是明确PPP合同是民事合同，修正六部委特经营管理办法中作为行政合同的定位，无论是特许经营项目，还是其他PPP项目，不应当认定是一种行政许可行为，而是政府与社会资本之间的民事行为。
二是明确不同类型PPP项目中的土地及地上建筑物的权属设立、处置方式和程序。PPP项目用地具有公共性或公益性，应当采用划拨方式取得，以降低PPP项目的成本，这样的制度安排有利于增加公共产品和服务供给。对于非经营性和准经营性项目，这一点好理解，对于经营性项目，目前还存在争议。笔者认为，即使是经营性项目，其公益性并不因其具备经营性质而发生改变，项目的本质在于提供公共产品和服务，降低项目投资成本有利于扩大公共产品和服务的供给，也有利于降低使用者的付费负担。
三是规范PPP项目收益权的登记、流通管理。项目收益权登记和流通制度是PPP项目融资的“基础设施”，这一制度不健全，权属不明确、不清晰，PPP项目就难以获得金融市场的认可，就会阻碍项目融资，阻碍社会资本的退出路径，必然会打击社会资本的投资积极性。
四是为PPP项目产权设立特殊物权，对其取得和流转做出特殊规定。PPP项目公司虽然是企业法人，但是特殊的企业法人，其拥有的资产具有公益性和公共性，对其取得、转让、抵押等应有特殊的安排。比如：项目公司股权及项目公司资产未经批准不得转让、抵押；社会投资人若是国有公司，其在项目中的国有产权可以通过合同约定移交退出，无需进场交易。在实践中，目前项目公司在融资时，一般金融机构会要求将项目公司资产或股权进行抵押，但是实际上项目股权和资产的流通性是虚拟的，并不具有实际意义，金融机构要求抵押是在制度缺失情况下的过度自我保护行为，如果法律规定不可以流转，金融机构也就没有必要办理抵押，这也降低了金融风险，提高了融资效率。
五是PPP项目公司作为一种特殊的商事主体，应当享有特殊的税收减免待遇。
六是认可“多招并一招”。PPP项目投资人选择后，不必重新再走一变土地使用权取得程序，对于具备承包资质的社会投资人无论是否经过招标程序，都不必再进行一次工程招标。
七是强化政府履约的责任，减少换届风险、政府违约风险，重塑政府信誉。特别是要刚性约束政府的付费和补贴义务。
建议二：PPP项目的盈利模式和融资模式应当是商业化的
推广PPP项目可以放大财政杠杆、降低政府负债，但这不应成为考核指标，扭曲PPP项目融资价格。以往地方政府作为公共产品和服务的直接供给者，通过自建或委托代建等方式进行资产投资，并形成固定资产，政府在一直在重资产运行，负债自然高。通过PPP模式，政府购买服务而不是资产，减少了政府的资产负担，放大了财政杠杆，降低了财政负债。
放大杠杆、降低负债是推广PPP模式的附带效应，并不是政府的初衷和目的。政府向社会购买公共产品和服务的初衷和目的是什么呢？就是“花钱买服务，以钱养事，不养人、不养资产”，其真正的需求是服务而不是资产，因而关注的重点应当是社会投资人提供的公产品和服务的实际效用，而不是项目资产本身的价格。
在PPP项目中，政府出资很少的比例，大部分资金需要社会资本投入。社会资本投入资金有两部分，一部分为社会资本自有资金，以股权投资形式进入项目公司；另一部分以项目公司为融资主体，由社会资本负责引入资金（股权和债权都有）。也就是说，社会资本承担PPP项目融资的主要义务，但是目前政府政府部门并没有在观念上扭转过来，过多地干预项目资产的成本、价格，干预项目融资结构。
由于政府转变观念滞后，增加了项目落地和融资的难度。比如：一是增加了项目前期工作量。一个项目前期的合作谈判、实施条件、研究论证等往往要花费一年半载，且工作的主要内容是工程价格，而非合作机制和运维绩效考核，更不是科学测算和优化付费调整机制。其实，合作机制、绩效考核和付费调整机制做好了，项目管理和成本管理，社会资本比政府要更加专业，并不需要政府操心。
二是政府出台了许多与PPP项目有关的金融支持政策，但实际效果并不明显。这当然与我国金融行业的市场化程度较低有关，但是在PPP领域政府出台政策的出发点仍然是沿袭管控的思路，而不是放开搞活。比如：对名股实债的严格禁止，对政府履行付费和补贴义务约束不力，对财政杠杆的限制，等等。所以搞得金融机构小心翼翼，始终停留在政策理论研究阶段，具体的实施细则和操作路径迟迟出不来，更谈不上业务创新，所以项目的融资环境并没有改善。
其实，只要明确了PPP项目资产的特殊性，规范了项目资产和股权的流转秩序，在项目收益权和项目资产权之间建立起隔离墙后，鼓励社会资本放大项目杠杆并不会增加风险，反而会有利于PPP市场的繁荣。
目前，PPP项目被分为经营性、准经营性和公益性三类，但是，由于部门之间合作不畅，泛化推出概念，特许经营、政府购买服务各自扩容重叠而导致无法明晰核心逻辑。再加上地方政府、社会资本和金融机构各怀目的私下推搡，不少项目走形变样，扰乱了PPP市场。笔者认为，清晰界别不同性质的项目，并实行严格的分类管理制度对于促进PPP市场的健康发展非常重要。
对于高速公路、停车场、充电设施、区域开发、园区运营、文化旅游、养老等不依赖政府补贴的经营性项目，以及供水、供热、供电、养老、地铁、地下综合管廊等等依赖政府补贴但可以直接经营的项目，适合于采用特许经营模式，政府管理的重点应放在垄断经营下对用户和公众的权益保障，以及盈亏偏差过大时的价格调整模式。
对于市政道路、污水处理厂、垃圾焚烧厂、海绵城市、公共绿地等使用者不明确的项目，采用政府购买服务的模式。这类项目带来的专业和效率提升的意义和价值，远大于简单显示为数字比例差距的项目建造和融资成本，所以政府管理的重点应当放在运营期的运维绩效考核上。在项目投资和建设期，这类项目的增信与融资主体是个关键的问题，政府应当尽可能为社会资本的融资提供增信便利，配合社会资本解决融资难、融资贵、融资途径不畅的问题。
总之，推广PPP模式，是一项国家层面的战略举措，难度和阻力之大、需要解决的问题之多难以想象，观念需要在实践中逐步转变，制度需要在实践中逐步完善。就近两年的实践来看，各方面的关注度很高，社会投资人的热情已经调动起来，未来的市场前景不可估量，暂时的落地难、融资难也是必然的发展过程。笔者相信，随着立法和制度建设的加强，解决这些困难并不是很遥远的事。
本文由资金和项目的桥梁（微信号：spzx2015）编辑转载，版权归原作者，如有侵权请联系删除。
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