【公平贸易】论美国外贸法“公平贸易”标准与GATT/WTO体制之关系（一）

自19世纪70年代以来直到二战这一段时期，西方国家在经济不景气的背景下，普遍采用贸易保护主义的做法。1929~1933年的资本主义大危机，使市场问题急剧恶化，危机之后，各国普遍采用配额、许可证、外汇管制等非关税壁垒，大幅度提高关税壁垒，同时采用外汇倾销、出口信贷、出口津贴等鼓励出口的政策性手段，更使国际贸易环境进一步恶化。这种局面与美国在二战中迅速膨胀起来的国力继续扩张的需求不符，尤其是对其推销过剩产品不利，布雷顿森林体制（BrettonWoodsRegime）在某种意义上来说首先是美国等西方发达国家二战后建立国际政治经济秩序、解决其国内问题的政治经济与法律制度安排。1944年布雷顿森林协定确立以美元为中心的世界货币体系以后，美国又急于发起设立国际贸易组织（ITO），从本国利益出发宣传“自由贸易”，试图建立一个有利于它的世界贸易秩序。美国政府极力促成ITO的产生，该组织宪章（哈瓦那宪章）草案于1948年完成，但美国国会后来表决时对该草案不予通过，导致ITO的夭折，而在拟议中的ITO成立之前，经过1947年的多边贸易谈判，其中有关贸易规则和关税减让的条款已组成了供各方临时适用的关税与贸易总协定（GATT），拟等到ITO成立后再并入其中。由于ITO未能建立起来，GATT因此作为各方都已事实上接受的具体成果而一直“临时”地适用到1995年WTO的产生。GATT生效的法律依据是1947年《GATT临时适用议定书》，由参与谈判的各国政府代表签字通过。由于没有以美国为首的各国立法机关的授权，GATT缺乏正式的国际组织产生时其基本文件所赋予的法律人格，因此，学理上，从国际法角度来看，该组织算不上正式的国际经济组织，经过40多年的运作，仅被认为是一个事实上的（defacto）国际经济组织。按照美国宪法，经参议院三分之二的多数同意和批准，总统方有权缔结国际条约。由于关贸总协定没有经过美国国会批准，总协定在美国法中的地位一直不很明确，并由此引起总协定与美国法的关系不明确。但这种状况并不影响总协定与美国法的密切关系，主要原因是：美国参与的国际协定中，有一类是总统依据其宪法性权力独立签定的，即所谓的行政协定。1947年关贸总协定在美国的生效，其效力依据就是总统的行政协定。除此之外，美国总统可以在国会的直接授权下，谈判签署对外经贸条约。尤其是自1974年起，为避免其国内经济利益集团为谋求集团利益通过所选举的议员操纵国会表决从而损害美国整体利益，美国国会促成了一种称之为“快车道”(“fasttrack”)的制度，国会对主要涉及非关税壁垒的国际条约授权由总统进行谈判，国会中的辩论、表决程序因此受到限制，但却加快了条约的谈判签署过程。东京回合后，关贸总协定的谈判焦点问题实质已从关税壁垒逐渐移至非关税壁垒，美国总统对多边贸易谈判的影响力因此更大，美国国内立法制度的这种转变值得注意。

GATT历经八个回合的谈判，发展过程受到美国法很大影响，美国法与关税与贸易总协定深厚的渊源关系一再显示出来。几次重要的谈判，均由美国倡议和发起，如1960年至1962年的狄龙回合谈判由美国主管经济事务的国务卿道格拉斯狄龙发起，1964年至1967年的肯尼迪回合，由当时的美国总统肯尼迪提议召开，1973年至1979年的东京回合，又称为尼克松回合，则是美国总统尼克松倡议的。历届美国政府倡议召开多边贸易谈判，都有着其国内的政策法律背景，比如肯尼迪回合，是肯尼迪总统根据美国《1962年贸易拓展法》提议的。1986年开始的乌拉圭回合，美国国会通过了乌拉圭回合协定法，对政府在该回合中的谈判议题、内容、谈判期限均有明确授权。乌拉圭回合之所以在1994年4月15日结束，很大程度是因为美国国会对总统的谈判授权期限终止于1994年4月16日，如世贸组织的一揽子协议不能在此时限内签署，其命运将会与1947年的国际贸易组织（ITO）一样，“在劳民伤财、兴师动众之后随风而去”。

美国宪法规定，美国缔结的国际条约和国会立法一样，都是仅次于美国宪法的最高法律，二者是平等的8。但自从70年代以来，美国国会在批准国际条约时规定，如果国际条约与美国国内法冲突，适用美国法。美国国会1994年通过的《乌拉圭回合协定法》明确规定，乌拉圭回合协定与美国任何法律冲突时，美国法优先。该法还特别强调，乌拉圭回合协定不能限制其“301条款”的效力。1947年GATT临时适用议定书生效以来所形成的祖父条款制立法（GrandfatherClauseLegislation）在乌拉圭回合后虽然随着世界贸易组织的正式成立而消除，但乌拉圭回合一揽子协议的谈判通过是在各成员国承诺不推翻美国贸易法权力的前提下才签署的。就在乌拉圭回合达成最终协议前不久，克林顿政府还曾发布行政命令，恢复使用“超级301条款”，并在乌拉圭回合后又特地声明仍有权实施该条款。

70年代中期，在美国国内经济停滞，失业增加，国际收支和外贸逆差扩大，国际竞争力相对下降的情况下，美国出台了《1974年贸易法》，此法对原有的外贸管理目标进行了重大调整，从原来标榜的自由贸易转向强调“公平”贸易。在80年代美国的外贸、产业受到更严重的困难和挑战后，特别是国内市场面临着日本、西欧和新兴工业化国家或地区产品日益严重的挑战后，美在外贸法律中“公平贸易”的目标越来越多的体现出来，1985年参众两院共提出530项法案，其中半数以上是要求征收反补贴税、实行进口限制、提高关税或与涉案国达成“自动”出口限制协议的。1988年美国的贸易法案又对“公平贸易”作出了明确的解释，即强调各国进入市场的机会应当均等，贸易限制程度应当对等，竞争规则应当公平，而美国判定这些行为的标准是某一国家对美贸易收支是否平衡及竞争规则是否符合美国所制定的法律。如果有关国家不符合“公平贸易”的要求，就要受到美国贸易制裁的威胁。因此，“公平贸易”的实质是以美国法律为尺度，逼迫其他国家“对等”开放市场，限制“不公平”的外国企业和产品进入本国市场。

美国的公平贸易标准没有一个明确而又令人信服的定义，但从中却可以很明显地看出其价值取向，即互惠。如上所述，GATT是美国带头发起的多边贸易谈判的结果，因而GATT体制各个回合谈判都秉承了美国的这种价值观。有学者对总协定的数次回合谈判的互惠情况进行了总结和分析，几次谈判都体现了互惠原则，只不过互惠的概念及范围经历了不断的变化。美国现行的互惠待遇的规定见于《1974年贸易法》，此后经不断修订。美国认为无条件的最惠国待遇导致片面的协议，容易造成一些国家搭便车的内在动机。因此，《1974年贸易法》的互惠要求实质上同等的互惠，要求外国对美国的产品提供实质上等同于美国为外国的产品提供的竞争机会和商业机会，其301条款带有明显的报复色彩。若外国的开放程度不同等，则即采取报复措施。即不问外国的历史如何、经济结构如何，而全部以美国的开放程度为标准要求互惠。互惠原则本是在谈判时确定的并由互惠贸易协定来规定的，有协定各方相互讨价还价，达成一个各方视为得失相当的协定，而不是由某一方在协定之后单方面认定。

但1974年贸易法的互惠却与此正相反，通过美国的国内法来决定外国的措施是否互惠，由国内法代替贸易协定。13台湾学者将《1974年贸易法》的互惠概括为6个方面的转变：由防卫性的互惠转变为具有侵犯性的互惠；由多变的互惠转变为单方面决定的互惠；由整体性的互惠到部门性的互惠；由比较相互减让程度的互惠到比较市场开放程度的互惠；由无条件的互惠到有条件的互惠；由全球性的互惠到区域性互惠。考察《1930年关税法》第337节的不公平贸易作法，不公平贸易作法也没有一个明确的定义，其内涵和外延都不确定。美国虽多次对第337节进行修订，但仍没有统一对待进口产品与国内产品，仍没有消除对国内产品侵权与国外产品侵权的两种审理程序。

可见，美国的公平贸易标准以互惠作为其价值取向。互惠理论所谋求“形式上的‘平等’，不但未能消除世界财富原有的国际分配不公，而且增添了新的国际分配不公，严重阻碍实质平等和真正互利的实现”。