【会议｜实录】 市域铁路建设发展专家恳谈会纪实（一）

原上海铁路局副总工

要认真学习1173号等文件，不断加深国家对促进市域（郊）铁路意义和重要性的认识。（文件中有“指导思想、基本原则、发展目标、科学编制规划、健全审核体系、优先利用既有资源、有序推进新建线路、加强各种方式衔接、提升运营服务水平、鼓励多种运营模式、完善运营补偿机制、拓展投融资渠道、发挥综合开发效能、完善发展制度体系、健全技术标准体系、选择重点推进项目、加强实施过程监管”共17个部分），大家一定也会发现正式发布的1173号文件比征求意见稿更全面和更有可操作性。随后在2019和2020年的各文件，增加了具体执行的项目，并重申了1173号文的要求。

文件要求：“城市政府会同铁路企业，结合城市空间布局优化和铁路枢纽功能调整，优先考虑利用既有资源开行市域列车。要加强既有资源合理利用可行性分析论证，结合城市规划建设、铁路现代物流转型发展需要等，深化城市内部相关铁路运输能力利用研究，鼓励具备条件城市的内部铁路部分功能合理外迁，释放线路运输能力。通过既有铁路补强、局部线路改扩建、站房站台改造等方式，扩大铁路服务城市交通的供给能力。通过政府购买服务方式，鼓励有条件的城市研究开行市域（郊）列车”。因为，随着新铁路的建设，铁路运输能力必然增加，各条铁路线将会重新划定其功能，使利用既有铁路资源开行市域列车有了可行性，希望成为发展市域列车开行的首要组成部分。所以，在文件中把“优先利用既有资源”放在“有序推进新建线路”的前面。这方面是大部分对市域铁路的研究中几乎未被充分的重视，实际上优先利用既有资源确实比新建市域铁路更复杂的大量工作。为此，加强研究如何利用既有铁路的各种问题，更具有一定的现实意义，各方面和各部门应该在研究促进市域铁路发展中，首先把这项工作放在重要地位。

要对文件中必须切实执行的“事项或要求”，进行深入研究并形成统一的认识。文件中提出了很多具体事项或要求，我们必须对每个事项或要求研究出一个明确的，一致认可的概念或解释和目的或收益，才能按不同情况分析必要性和可行性。例如：为“加强各种方式衔接”主要有“制式与功能”、“衔接方式”、“零距离换乘”、“一体化运营”、“资源共享”、“互联互通”、 “四网融合”和“都市圈”等等，这些事项都是执行文件应该研究的重要内容，只有在大家统一认可的概念下，才能顺利地开展对市域铁路研究和建设。

文件中明确了“轨道交通由干线铁路、城际铁路、市域铁路（均是铁路制式）和城市轨道交通（亦有简称地铁）组成”。上面文章的内容中也是这样表述的，可是题目在北京市后面少了“城市”两字，不知道是编辑的问题，还是概念认识上存在问题。有些概念错了，没有什么大问题（例如：上海到北京可以乘高速动车组，也可乘飞机，但是往往大家都说乘高铁，高速铁路是固定设施，不能被乘坐的，也没有人说乘航空去北京）。但是，不管在标题上或文章内容中这个概念是不应该错的。

对“制式与功能”的关系和概念要研究清楚，否则会发挥不了市域铁路的作用。国家发改委胡主任在11月30日加快推进城际铁路和市域（郊）铁路建设专题会议上总结讲话中，提到 “不要把城际铁路建设成高速铁路或地铁”的要求，应该是有所指的。市域铁路同样存在着这样的情况。

对“四网融合”更要慎重研究 “融合”要达到的目的是什么？“融合”到什么程度？与“互联互通”又是什么关系？制式相同线路的互联互通有多少种？制式不同线路又是如何互联互通？具体执行中会有很多问题等待解决，否则也会影响市域铁路的建设和发展。（例如：金山铁路的市域列车是在金山铁路与沪杭铁路互联的基础上互通的；上海地铁3号线的宝山路站至吴中路站区段是让4号线的列车互联互通的（因为3号线先建成）。

“资源共享”

中国城市研究院上海分院副总工兼交通所所长

以往对铁路研究更多的是国铁部门和铁路设计院在做相关的铁路研究规划。这两年城市政府也在委托我们开展类似于四网融合的综合性轨道规划，我们团队也做了一些研究，发现其实铁路本身也在变。

第一，铁路在变化。

比如它的客流的构成，我们总结了一句话叫做：客流构成从低频次、长距离、低时间价值转向高频次、中短距、高时间价值。以前更多的是探亲访友，长距离的，带大包小包，那现在更多的是揣着手机，带一个小包就上铁路了。我们总结了7年间三大主要城市群的铁路距离，运送距离其实已经削减了大概20%~25%，原来基本上是400多公里，现在在五、六年间就下降到了像这个长三角三省一市的范围，大概300公里出头一点，广东可能更短一点，但频次增加了一倍，原来一年平均坐一两次，现在大概3-4次。我国的国情和国外也不一样，国外能和我们的城市群相比的一些国家普遍50~70公里，频次差不多一年平均每人大概有20次。

第二，社会在变化。

一方面我们国家大城市的内部存量空间越来越少，慢慢的是在做一些中微观的计划，另一方面又会发现我们在谋求一些更大尺度的资源配置，谋求增长。所以这几年关于城市群一体化都市圈的话题越来越多。昨天公布的虹桥国际枢纽开放纲要，将在7000平方公里的尺度内考虑功能、空间和轨道交通。铁路作为我们一直研究的对象，其实是缺乏很好的服务的，在中心城外围100~150公里范围内，现在运输需求越来越大，我们没有一个很好的交通方式能够满足，以前高速公路还可以，但现在中心城的压力这么大，私家车和高速公路已经解决不了。

市域（郊）铁路恰恰是一个中间状态，它既能跟空间很好的结合，又有相对较快的速度，这个尺度和未来的资源配置是能很好结合。所以我觉得未来市域铁路的真正的意义，不仅仅是字面的意思，而是跨界协同的，如都市圈内的轨道之间。服务于它本身的需求的变化和经济社会的变化，这个是基本的出发点。铁路的轨道化服务，可能这个词不太标准，但应该是未来的发展方向，哪怕不能完全达到，因为毕竟敷设方式、管理模式还有很大的差异，但是我觉得未来要是能达到70%，或者说再低点50%－60%轨道化服务水平，这是发展趋势。所以我觉得在这个新的定位上，的确需要全行业转变认识。我们未来的规划建设、运营管理的模式，也要变化，不然就不能更好的为人民服务。

我在规划方面做的比较多，就空间关系我觉得也一样的，要有新的想象力。建设一个轨道系统，市域铁路与铁路线的接入点可能是共识的，因为原来的铁路都是建在城市外围的，里面的难度的确也是也是比较大的，现在一个成熟的城市再找一个通道进来还是不太容易，但如果有需要，克服困难也要接进来，能进还是需要进的，这结合枢纽布局都可以统筹来考虑。

跟国外对比，我们的都市圈的二三圈层是比较弱的，无论是空间的利用和效率，或者交通服务都是比较弱的。上海提出要发展五大新城其实是对城市空间的潜力的一次提升。完全可以借助于市域铁路这种类型实现城镇圈的共享，因为未来在上海周边的嘉定、昆山、太仓这些地方，基本上与上海是一个同城化的圈层。那么类似于青浦或松江，它的枢纽也一样为周边带来服务，所以我们的新城是都市圈的二三线的地区，怎么能够更好的通过市域铁路的介入扩大它的服务，也为中心城往外扩展，或者充分发挥枢纽的载体作用，做到一体化是关键。其实上海的外围郊区不如苏州发展得好。

另一个空间关系就是就是未来的枢纽。原来的铁路都是以大集中的廊道和枢纽的布局为主，而未来是一些小分散的枢纽的布局，原来我们的铁路枢纽大都是服务于全市域的，那未来肯定很多站服务于局域的，因为我们网络未来肯定更密了。从整个系统效率来说，这对于地方是有积极性的，如果大家能够认识到这一点，我们未来很多铁路枢纽可能是轨道枢纽的升级版，或者说是就地服务的特点，而不需要集中到某一个大枢纽去。

这个空间关系跟地方的一些主体形成互动，也能提升土地的价值，对地方的资金平衡也有好处，所以我觉得这个空间关系也是我们未来市域铁路建设的一个很重要的点。

我们最近也做了好多四网融合的规划，因为如果不把这个相对新的事物，跟我们原来的轨道系统统筹起来，其实还是蛮危险的。

虽然市域铁路是个好东西，但如果各做各的，那可能会面临极大的浪费，或者是资源的低效使用。

现在有一种趋势，可以建铁路，但只建单独的一条线，实现不了网络化运行，单线运行这种模式，客流是非常低的。所以我觉得强化融合还是很重要的，市域和城际的廊道一定是尽可能的合并，廊道才能够充分利用起来，而且在枢纽上可以跟城市轨道，甚至公交系统形成衔接。

现在我们在做规划时很想研究一下运营的，运营不创新不改革，就达不到最终想要的效果。

比如高铁，高铁干线跟地铁有点相似，特性不一样，国铁因为距离长，它的运营组织与单线一样。城市轨道是大运量的，基本上是单线或单线交互为主的一种模式，间隔越小越好，能够提升运量。到了市域（郊）铁路一张网的时候，网络化运行如果不融合的话是不行的。我们要按照需求来思考，既有实践性的问题，也有廊道共享的问题，也有安全管理的问题。这个复杂性其实是非常大的。

我们在研究中发现，规划建设阶段，如果把运营的要求考虑在内，就会想到线路和线路之间的是不是有必要设联络线，在有某些站点是否需要设置越行线，这个就要结合运营考虑，而且要反馈到规划建设前面的环节。

如果缺乏想象力，难度会比较大。就从运营的角度来说，很多运营主体都不太愿意去触碰这个问题，觉得好像单线是最方便换乘，换乘最简单，也不存在大的安全问题。未来都市圈一张网肯定是贯通运行，因此运营主体越快明确越好。

我们在研究上海大都市圈轨道交通中深有感受，一种模式是按照线路或者一些主要的走廊来组成一个未来建设和运营的主体，但也可能有城市主体，比如上海跟苏州。相关的系统各有利弊，明确运营主体以后，能够把我们原来的一些城市轨道运营的经验，还有一些空间、管理方面的经验融合到一起，指导都市圈轨道交通建设与运营。

上海申通地铁集团有限公司市域铁路筹备组组长

城市轨道交通行业主要是市交通委管理，但是铁路是国铁集团行使企业职能和国家铁路局行使政府职能双重管理，市域铁路到底如何管理？比较典型的工作比如对列车司机的管理要求非常高，要经过逐级培训，有行使里程和年限的要求。这个要求对上海来讲时间来不及。所以申通需要向交委积极汇报工作，包括市域铁路的政策的制定，权限，范围，标准等需要解决的问题。

国铁是严格按照专业要求进行固定设备和移动设备的日常维护，从企业角度讲，申通要考虑经济性。组建专门的运维团队成本高昂，可以采取全委托或者半委托模式、合作模式、有合资模式以及自营模式等。目前的案例有两种模式，一是全委托，例如金山铁路全部委托上海铁路局。第二是与供应商成立项目的联合体或者合资公司来解决这个问题。两个模式各有利弊。

铁路上的专业需划分细致，而申通内部各专业公司需分工明确，作为运维一体的企业，1. 要高度融合，便于共用资源。2. 提高计划的可执行率。3. 运营与建设之间的矛盾，在最小的范围里解决。

今后要发挥成网的优势，开行大量的跨线列车，对运输组织问题进行综合选择。一方面提高设备的使用效率，第二最大程度的方便广大旅客，减少换乘。

企业要生存，经济指标是个关键因素。民营企业投资建设的积极性非常高，民营资本积极肯定有其原因。作为运营企业，压缩内部的管理和生产成本；发挥这些设施的直接效益；附加值；以及一些无形的资产等等。

铁路要求安全第一，在安全管理层面，按照习总书记的要求，高度重视、预防安全风险以及安全隐患。