特朗普发动“301贸易调查”的威慑意义

海外事件影响半月谈

北京大商所期货与期权研究中心有限公司  （2017.8.21，总第2期）

特朗普发动“301贸易调查”的威慑意义
大于实际影响

美国当地时间8月14日下午，特朗普在白宫签署行政备忘录，指示美国贸易代表莱特希泽针对所谓“中国不公平贸易行为”发起调查，以确保美国的知识产权和技术得到保护。特朗普说到：“贸易代表莱特希泽，你有权考虑所有可以动用的选项。我们将保护版权、专利、商标、商业秘密和所有对我们的安全和繁荣至关重要的知识产权。”8月18日，美国贸易代表莱特希泽发表声明称将根据美国《1974年贸易法》第301条，在涉及技术转让、知识产权和创新领域对中国正式启动贸易调查。尽管调查结果尚不得而知，但此举涉及到本来就有着巨大潜在贸易冲突的全球两大经济体，需要引起足够重视。

一、《1974年贸易法》301条款的主要内容

“301条款”是美国《1974年贸易法》第301条的俗称，一般而言，“301条款”是美国贸易法中有关对外国立法或行政上违反协定、损害美国利益的行为采取单边行动的立法授权条款。它最早见于《1962年贸易扩展法》，后经《1974年贸易法》、《1979年贸易协定法》、《1984年贸易与关税法》，尤其是《1988年综合贸易与竞争法》修改而成。美国“301条款”有狭义和广义之分，狭义“301条款”仅指“一般301条款”，广义“301条款”则包括“一般301条款”、“特别301条款”、“超级301条款”和具体配套措施。

（一）“一般301条款”

“一般301条款”指美国《1974 年贸易法》第301节内容，其中，如果美国贸易代表确信外国的某项立法、政策或措施违反了美国法律、侵害了美国利益或者对美国的商业行为造成了不公平、负担及限制，美国可以采取单边行动。其报复措施包括:（1）中止、撤回或阻止对该贸易协定的适用；（2）对该国的商品施加关税或实施其他进口限制，对该国的服务增收费用或增加限制；（3）迫使该外国与之订立有约束力的条约。

（二）“特别301条款”

“特别301条款”是将“301条款”的效力延伸至知识产权保护和知识产权市场准入，要求美国政府每年公布一份在保护美国知识产权方面做得不够的国家名单，将这些国家列为所谓的“重点国家”，这些重点国家将作为调查的优先国家，并要求这些国家在一定的时间内与美国进行谈判，解决纠纷，否则将对这些国家和地区向美国出口的产品征收高额关税，以示惩罚。

（三）“超级301条款”

“超级301条款”主要是针对贸易自由化重点国家，包括重点做法的确定、贸易自由化重点国家的确定等相关问题。该条款规定了即使外国的某一贸易保护措施没有被具体规定在此节内容之中，但只要这种贸易保护措施是符合美国所谓的不公正或者不合理的做法，美国贸易代表就可以依据此条款实施制裁。它要求美国政府从1989年起，每年确定一份美国认为在实行自由贸易方面做得不够的国家名单，并向国会提出报告，指出这些国家和地区在哪些领域影响了美国市场或未对美国开放市场，然后在规定时间里通过谈判，迫使这些国家和地区同意采取开放市场的措施，否则将对其进行贸易报复。

（四）配套措施规定

这主要包括针对电信市场中的贸易障碍的“电信301条款”，以及针对外国政府在对外采购中采取的歧视等不公正或者不合理的做法的相关措施。

二、特朗普实施301贸易调查的原因

（一）中美贸易长期逆差是特朗普贸易保护主义屡次抬头的直接原因

特朗普执政以来反复强调美中之间贸易逆差，就在8月初他接受记者采访时再次强调每年在同中国的贸易中“丧失了数十亿美元”。尽管2016年美国对华商品贸易逆差收窄到了3470亿美元（见附图1），但仍占到美国全球逆差7630亿美元的近一半，且今年1-7月，中国对美贸易顺差达到1435亿美元（见附图2），反而较上年同期的1350亿美元增加了6.3%。长期贸易逆差局面并未改变，这对于自上台以来就声称对中国采取强硬贸易手段的特朗普而言是件很尴尬的事情，再联系特朗普上任之后所实行的种种贸易保护政策，特朗普发动此次贸易调查的目的也就不言而喻了。

（二）特朗普国内新政推行受阻是实施贸易“祸水东引”的内因

特朗普正式就职后，开始就医改、税改、基建等重点领域兑现其选举时的承诺，形式上均以总统行政命令和总统备忘录居多，但随着主要政策和改革措施进入立法程序，特朗普新政的推行开始屡屡受挫，目前尚无一项关键改革措施通过国会立法。7月17日，由于四名共和党议员的反对，被特朗普置于优先工作重心的医改计划再次落空，这是今年3月以来医保改革上的第三次受挫。因此，国内新政推行的重重受阻，使得特朗普政府急需转移国内矛盾的焦点，从而为自己争取更大的施政时间和空间。由于美国总统在贸易政策（关税或非关税）上具有较大的自由裁量权，且无需国会专门授权因此，制造对外贸易摩擦是“祸水东引”的一个有效路径。

（三）为朝鲜问题和特朗普访华准备谈判筹码

在朝鲜问题上，美国一直希望中国给予强有力的支持，但中国出于国家利益，有着自己的底线和想法。从我国外交部门的表态来看，美国一直在尝试用朝鲜问题和贸易问题做文章，妄想中国在朝鲜问题上对其无条件支持以换取其在贸易上的“包容”，此次特朗普发动301贸易调查事实上与近期中国对朝鲜问题的态度不无关系。

此外，特朗普计划将于年底访华。众所周知元首会晤是两国深化合作、管控分歧、推动双边关系发展的重要方式。自特朗普上任以来中美领导人已经实现海湖庄园和德国汉堡两次会晤。5月12日，经过多轮磋商，中美共同发布《中美经济合作百日计划早期收获》，成果涉及牛肉、熟制禽肉、生物科技、天然气、信用评级服务、跨境结算、电子支付服务、银行业、债券结算、商业投资峰会等，从结果看中国在中美贸易上的让步远远多于美国，但美国似乎对此并不满意，于是借口通过制造摩擦的方式逼迫中国回到谈判桌上就贸易逆差问题做出更大让步，近日的贸易施压可能也是为特朗普累积未来访华谈判筹码的重要手段。

三、特朗普实施301贸易调查的可能结果和影响

众所周知，军事战场上核武器的主要意义在于威慑而非实战，贸易战场上的核武器亦是如此。美国实施301贸易调查的目的更多的是从双边贸易甚至双边关系上形成对中国的“核威慑”，逼迫中国在双边贸易上继续做出让步，以改变目前巨幅逆差的局面。那么，301贸易调查的可能结果、调查方向和实际影响到底是什么呢？

（一）中美爆发大规模贸易战的可能性不大

一是中美贸易结构存在互补性。中国对美出口的产品中以轻工业制品为主，重化工业制品和知识密集型产品出口比重较低；中国从美进口产品则以重工业制品、知识密集型产品为主。二是中美贸易为美国带来巨大利益。据有关报告显示，2015年美中双边贸易和双向投资为美国创造了约260万个就业岗位，为美经济增长贡献了2160亿美元，相当于美国内生产总值的1.2%。中国商品出口到美国，使美国物价水平降低了1-1.5个百分点。因此，全面贸易战不符合美国利益。美国发动贸易战对中国出口征收高额关税固然会在短期内减少中美贸易差额，但由于中美贸易存在的结构性差异是短期内难以弥补的，贸易制裁不仅难以改变美国贸易逆差的总体状况，而且会对美国相关基础品的消费造成不利影响。

需要强调的是，即便大规模全面贸易战爆发的可能性几乎为零，但个案的贸易摩擦将屡见不鲜。从“百日计划”到“早期收获”、再到“一年计划”、又到首轮“全面经济对话”，中美经贸问题的解决可能并没有取得预定的进展，联想到此次301贸易调查更不难得知，未来中美个别领域的贸易摩擦和冲突将会成为常态，这是美国为争取其贸易利益和经济利益最大化的必然手段。

（二）未来美国301贸易调查的方向将较为明确清晰

根据美国2017年《特别301报告》，中国仍被列入“重点观察国”名单，这是中国第28次被美国列入“黑名单”。其中，美方认为，中国正通过专利和相关领域政策促进自主创新，如以知识产权和专有信息披露、本地研发等作为市场转入条件，继而损害到相关产业的美国知识产权权利人。具体而言，美方认为中国在半导体、工业机器人、医疗设备、智能传感器、航天、航空、通讯工具、铁路运输、电动汽车、农业设备等领域会影响到美国知识产权权利人。另外关于知识产权方面的调查，2007-2015年美国共发起337调查362起（见附表1）。其中，涉华案件为152起，占比高达42%。目前看来，美国若要对中国实行贸易保护措施，很可能会在上述方面中选择一个或多个切入点启动“一般301条款”或者“特别301条款”调查。

（三）未来中美贸易摩擦的主要方式即反倾销制裁常态化

如前所述，301贸易调查只是美国对中国的贸易核威慑，而反倾销才可能是美国对中国发起贸易摩擦的主要方式。由于WTO未能承认中国的市场经济国家地位，因此在认定出口商品“正常价格”时无法以国内的价格反映成本，而是要采用替代国制度。在该制度下，我国劳动力和原材料优势都被消除，因而极易被高估倾销幅度。中国自从加入世贸组织之后，成为了WTO反倾销第一涉案大国，占到了全球的1/4以上。加之中国企业的反倾销应诉意识薄弱，部分中国企业只考虑眼前利益，不愿积极应诉，从而导致了美国轻易就能对中国的进口产品提起反倾销调查诉讼。迄今为止，中国取得的反倾销胜诉的案例少之又少。因此，美国借用反倾销措施来缩小美中贸易逆差是非常行之有效、屡试不爽的办法，这也将是未来美国处理双边贸易争端的主要方式。

四、中国应对301贸易调查的对策

鉴于301贸易调查的真正目的、调查方向和可能影响，我们首先应该从战略上高度重视此次贸易调查事件，并从战术上做好贸易报复措施的研究工作。具体来讲，有关政府部门、行业协会应建立健全的贸易预警措施，尤其是半导体、工业机器人、医疗设备、智能传感器、航天、航空、通讯工具、铁路运输、电动汽车、农业设备等可能涉案行业要积极应对，对可能发生的贸易摩擦进行提前预判，并制定贸易冲突应急预案。与此同时，这些涉案行业可以此为契机，加强知识产权的保护，加快提高自主创新的能力和意识，加强产业结构和贸易结构的优化调整，从根本上提高本行业的核心竞争力，将301贸易调查视为相关行业苦练内功、破茧成蝶的良好机遇。

附录：

表1: 2017年美国对华337调查涉案产品及行业