特朗普影响半月谈
北京大商所期货与期权研究中心有限公司 （2017.2.21，总第4期）
特朗普放松金融监管的影响
美国总统特朗普于当地时间2017年2月3日签署行政命令，要求美国财政部在120天内提交对银行业监管改变建议的报告（具体细节尚未公布）。随后，特朗普签署总统备忘录，要求美国劳工部推迟原定于今年4月执行的“Fiduciary Rule[1]（受托人诚信义务规则）”，期限为90天。2月14日，特朗普签署了一项联合决议，废除《多德-弗兰克金融改革法案》（Dodd-Frank financial reform act）的部分条款，这些条款曾要求从事资源开采的发债企业向政府报告为石油、天然气或矿产的商业开发所支付的款项。行政令的签署被认为是审查改革多德-弗兰克法案的第一步，而后续举动则是被认为逐步放松了相应的管制。其实特朗普发布这一命令并不令人惊讶，因为早在其竞选之初，他就将放宽金融监管、改革甚至是废除《多德-弗兰克法案》作为重要的竞选纲领。
一、美国金融监管的现有法律框架——《多德-弗兰克法案》
2010年7月21日，原美国总统奥巴马正式签署了《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》（简称《多德-弗兰克法案》），由此开始了美国金融监管的新时代， 该法案体系庞杂，内容涵盖到金融服务体系的多个方面。该法案有三个核心内容：一是扩大监管机构权力，允许分拆陷入困境的所谓“大到不能倒”（Too big to fail）的金融机构和禁止使用纳税人资金救市，而且还可限制金融高管的薪酬；二是采纳所谓的“沃克尔规则”，即限制大金融机构的投机性交易，尤其是加强对金融衍生品的监管，以防范金融风险；三是设立新的消费者金融保护局，赋予其超越监管机构的权力，全面保护消费者合法权益。应该说《多德-弗兰克法案》的出台和实施在重塑监管体系和修复金融漏洞方面产生了一定的积极影响，避免了系统性金融风险的再次爆发。但与此同时，自其发布以来来自华尔街和大型金融机构的质疑和抱怨就从未平息过。批评人士认为由于该法案赋予了监管者过大的权利，过分延伸了监管机构的权力边界，因此损害了金融消费者的利益。
修改《多德-弗兰克法案》的消息一出，市场各方反应强烈，观点明显分化。美联邦存款保险公司前任主管WilliamIsaac称：“《多德-弗兰克法案》是史上最差的法案，早应该废除”；美国白宫新闻发言人Sean Spicer认为：“《多德-弗兰克法案》是灾难性的，让好企业借不到钱，搞垮了美国经济”；美国国家经济委员会主席Gary Cohn认为：“美国会有更好的发展和更好的产品，因为银行不再每年被收取巨额的管理费用”。但与此同时，反对修改废除该法案的声音亦不绝于耳，参议员Elizabeth Warren认为：“废除法案将导致美国中产阶级和低收入群体为上一轮金融危机中救助银行的巨额资金无偿买单”；沃顿商学院教授Barney Frank认为：“该法案确实有一些细节应该修改，但总体上的否决是个巨大的错误”；美国财政部负责金融机构的助理秘书Michael Barr称：“该法案在防范系统性风险上贡献巨大，现在的金融体系资本量更大，更应该被监管。取消该法案是非常不明智的，消费者会为此感到愤怒的。取消该法案等于推翻了2008年以后为防范金融风险所做的一切努力，会催生下一个雷曼兄弟，搞垮美国经济。”
二、特朗普修改《多德-弗兰克法案》的原因
尽管争议声不断，但特朗普仍在继续推进相关改革措施，他认为《多德-弗兰克法案》的出台与实施非但没有在金融危机后迅速逆转停滞的美国经济，反而导致整个美国经济陷入自美国经济大萧条以来最慢、最弱、最无力的经济复苏。当年《格拉斯-斯蒂格尔法案》要求所有的改革两年之内完成，经济复苏的成效立竿见影，《多德-弗兰克法案》的成效与之相比的确是相形见绌。应该说，《多德-弗兰克法案》没有达到预期的效果是特朗普想要修改甚至废除该法案的直接原因，但真正触痛特朗普神经的是监管成本居高不下、中小企业发展困难、民众获取金融服务成本不断增加。
（一）过度监管的成本巨大
在《多德-弗兰克法案》实施6年间，法案带来的过度监督成本受到不少诟病，包括直接成本、合规成本。根据美国非盈利智库美国行动论坛(American Action Forum)统计，法案已经造成了360亿美元的直接成本（相当于每个美国家庭负担310美元）和7300万小时的监管文件处理时间（相当于每年37000名全职雇员的工作时间）[2]。
（二）中小银行的发展举步维艰
过度监管带来的高成本让中小银行纷纷出现减少金融服务、寻求兼并或直接倒闭的现象。根据美国非盈利智库美国行动论坛统计，2006到2010年间，小型银行的资产占比下降了6%，而在法案实行之后，小型银行资产的占比进一步下降了12%。较高的合规门槛也让中小银行的设立举步维艰，1990年以来平均每年新设的中小银行数量在100家左右，但2010年法案实施之后，平均每年新设数量骤降至3家，相应的美国大型银行的规模和占比却一路上升，从这一角度来看，美国金融风险的集中度非但没有下降反而上升了。
（三）普通民众获取金融服务成本大大增加
中小银行举步维艰、金融集中度出现抬升导致美国普通民众和中小企业面临更高的金融服务成本。根据美国联邦存款保险公司数据，美国中小银行主要服务于人口在1-5万的非城市地区，并吸收这些地区的绝大部分存款。同时中小银行在全美是为中小企业和农业生产提供贷款的主力。而近年来中小银行出现的减少金融服务、寻求兼并或直接倒闭的现象，大大增加了美国普通民众和中小企业获取金融服务的困难程度，银行倒闭还影响了普通民众的就业。
三、特朗普可能对《多德-弗兰克法案》的修改之处
相比废除《多德-弗兰克法案》需要参议员困难的60张赞成票而言，有分析人士指出，特朗普可能会“曲线救国”。布鲁金斯学会高级客座研究员、麻省理工斯隆管理学院高级讲师Robert C. Pozen认为，国会可能修改该法案部分细则，特朗普任命的监管者将修改一系列更为广泛的金融监管条例以试图削弱该法案。具体可能会从以下几个方面着手：
首先，特朗普可能松绑银行业，限制、取消金融稳定监督委员会（FSOC) 指定大型非银行的金融机构为“具有系统重要性”地位；进一步削弱、制约消费者金融保护局（CFPB）的职权、职能，及其对银行机构的某些严格管控；废除限制银行机构自营交易的沃尔克法则。其次，可能取缔对小型机构的严格监管，加速小型金融机构重新恢复活力。最后，特朗普将在金融监管领域将加入更多共和党的色彩，其中很重要的一环就是恢复《格拉斯-斯蒂格尔法案》中的一些核心原则——这包括对商业银行的运营活动采取围栏要求，或是采用所谓的“狭义银行活动”的方法来大大限制现有美国商业银行的许多活动，尤其是与高风险相关的投资业务。目前这些基于格拉斯-斯蒂格尔法案对银行监管实施修订的立法倡议也正在被美国国会所讨论中。
四、特朗普放松金融监管的影响
特朗普签署行政命令和总统备忘录的举动，被外界视为正在迈出放松金融监管的第一步。短时间内，特朗普要求评估现有法律并不会直接影响现有的监管规则，行政令要求重新审查《多德－弗兰克法案》也并不意味着全面推翻，即使推翻也需要走完漫长的行政流程，修改抑或是废除法案都面临巨大的不确定性，因此，这一行政命令的象征意义大于实际意义，这种“去监管”的信号在后金融危机时代应该引起足够的重视。
对美国而言，如果法案修改甚至废除，那么可能如特朗普预期，能够降低美国投行以及整个银行业的合规成本和交易成本，对其利润增加有潜在促进作用，美国金融市场可能因此重新迸发活力。但随着金融领域杠杆率的提升、监管的进一步放松，也可能由此伴生出一定的风险。这需要持续关注特朗普金融监管政策的后续动向。
对中国而言，美国放松金融监管将使得我国国内资本外溢的动力更加强劲。近期受特朗普上台等因素的影响，国内资本外流的倾向加大，我国相关部门采取外汇管制等措施进行了积极应对，然而美国放松金融监管政策的出台可谓“一波未平一波又起”。如果美国放松金融监管，必将使美国形成金融政策洼地，吸引包括美国海外资本在内的全球资本都开始流向美国，中国也不可避免地受到这一政策的负面影响，特别是在今年中央着力强调防范金融风险的背景下，监管趋紧必将是主旋律，而特朗普政府的“去监管”信号强化了国内资本外溢的动力，增加了监管难度。因此，近期相关监管部门应加强对资本外流的严密监控和关注，做好相关政策储备。
[1] Fiduciary Rule是奥巴马政府花费近8年时间制定，扩大了1974年雇员退休收入保障法案（ERISA）中关于Fiduciary Rule（受托人诚信义务规则）的使用范围，要求任何为退休金账户人员提供金融建议或者提供退休金金融投资方案的金融投资者将投资者的利益置于自己的利益之前（类似于律师及医生的义务）。而现阶段，金融机构只需要提供“合适”的建议即可。
[2]资料来源：国泰君安证券非银组刘欣琦，《解密特朗普金融新政--金融监管改革系列之一》。