文/余立佐
在香港，PPP并非新生事物，自20世纪70年代引入基础设施建设领域，较广泛采用 DBFO 模式或 DBO模式。 DBFO指 (设计-建设-融资-经营) （Design-Build-Finance-Operate），即私人企业的合作伙伴设计，融资并建造一个新的基础设施，以长期租赁的形式，运行和维护该基础设施。当租约到期时，私人企业的合作伙伴将基础设施转交给公共部门的合作伙伴。
至今，香港在PPP方面的尝试主要在道路交通的基建工程方面，即1997年回归前建造5条隧道，及回归后一些正在进行的大型基建项目。从这些项目所得经验中发现，私人企业参与公共服务这个模式，以往只应用于经济基础建设方面，而实际上这模式有很大的发展空间，尤其是在发展社会基础设施和其他服务。香港由于其海岛地理及丘陵地貌，隧道显然是重要的公用设施。狮子山隧道、香港仔隧道及其他较小型的隧道都是由政府斥资直接建造，而另5条较大型的隧道则是由私人财团通过BOT(建造—营运—移交)形式集资兴建的，它们是红磡海底隧道(1972 年通车启用，下同)、东区海底隧道(1989)、西区海底隧道(1997)、大老山隧道(1991)与大榄隧道及元朗引道(1998)。
BOT的安排是隧道由私人公司建造及按政府与公司双方协议的专营期营运，专营期届满后，公司资产须归予政府；即隧道由公司移交政府，属政府所有。例如红磡海底隧道本来也是由私人企业兴建及营运，2002年专营期届满后，隧道便归政府所有。根据英国和澳洲等的相关经验，更令香港政府相信可进一步开拓这种模式的应用范畴。香港数码港计划包括数码港部分及附属的住宅发展部分。该计划于1999年由政府与盈科拓展集团合作进行。数码港部分旨在吸引领先的信息科技及信息服务公司和专业人才汇聚香港，而住宅发展部分则会带来收入，用以支持该项目。该项目计划耗资130亿港元，2001年开始兴建，到2007年分期建成。根据有关计划协议，发展商盈科负责提供及筹集资金，以应付项目的所有开支。盈科须投入158亿港元并承担一切建筑及财务风险。而政府的资本付出额则为数码港发展商获批给发展权时住宅发展部分的地价。发展商须专为此而设立公司，透过该公司将已竣工的数码港部分交回给政府，并将住宅部分推出市场公开发售。发展商有权获取出售住宅单位所得的部分收入。而政府则取得从数码港部分所收取的租金和其他收入。另外，前水警总部的翻新工程，是香港回归后首个让私人企业参与，将具重要历史价值的建筑物保存，并发展为文物旅游设施的项目。该项目于2003年5月批予私人企业，土地契约为期50年。
融资战略
项目的融资方案需要根据的运营活动提供的现金流确定，这就能够解决债务——股本结构、到期债务组合、项目最适合投资类型、可持续性资金成本、施工融资和运营盈余现金流再投资等问题。在这个环节，项目支出需要与筹集资源的能力和服务要求相匹配。
PPP为基础项目拓展了新的融资方法，即将基础设施资产的资本成本分摊到较长的时间段。PPP模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，这是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。其典型的结构为：政府通过政府采购形式与中标私人企业组成的特定目的公司Special Purpose Vehicle( SPV）签定特许合同，由SPV负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使 SPV能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私人企业长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。
2010—2020年，亚太地区基础设施投资总体需求预计为8万亿美元。其中68%用于新建项目，32%用于维护或更新现有基础设施。在此期间，年均基础设施投资为7,500亿美元。传统基础设施融资来源远不能满足投资需求。亚行（110.2亿美元）和世界银行（230亿美元）的主权与非主权基础设施贷款仅能部分满足发展中国家日益增长的基础设施投资需求。双边与多边开发融资，包括亚行普通资金源以及优惠资源储备（亚洲发展基金和技术援助拨款）仅能满足亚太地区经济与社会基础设施和公共服务投资需求的一小部分。近年来，许多国家加大了基础设施的对外开放，项目的投融资主体多元化格局已经逐步形成，特别是随着BOT、 PPP等投融资项目越来越多的出现，新模式的出现使政府能够更加高效的实现其公共功能，私人企业也通过将资本流入公共领域而实现了赢利。国际基础设施投融资主体多元化的发展趋势，香港作为国际金融中心也为本地承包商转变发展方向、拓展新的海外业务领域、探寻新的盈利模式等提供了契机，带来了新的更大的市场空间。
私人企业在竞争日趋激烈的环境下，一定的投融资能力已经成为国际工程承包商的必备要素，解决投融资问题已经成为承包商能否在国际工程市场中续发展的重要因素。因此，传统的贸易融资已不能适应国际工程承包市场对投资带动EPC和市场开发基金带动EPC项目发展的需求。在此背景下，非传统的多层次融资模式应运而生，例如：（1）出口信贷—出口买方信贷向境外买方、买方银行或政府机构提供的中长期贷款,用于购买香港出口货物或服务的融资方式；（2）出口延付合同再融资；（3）境外应收账款融资—指出口商或承包商将银行直接接受的境外应收账款卖断给银行；（4）国际银团贷款；（5）资源支持结构融资；（6）境外并购融资境；（7）境外项目融资—银行向境外项目提供的信贷支持，以项目本身的收益作为信用基础，并结合保险、第三方担保等工具和信用增级措施进行融资的方式；（8）内保外贷—由境内银行作为担保人开出的以境外机构为受益人的融资类保函，银行境外机构据向客户提供融资、贸易融资的业务。
为此，财务模型必须足够灵活，能够容纳一系列的变量，允许在财务模型与PPP设计之间的互动。一个关键的目标就是通过提高效率和平衡收支维持供给设施财务上的可持续性。财务模型是一种平衡支付能力、成本回收与投资的工具。模型有助于对投资进行排序，并根据相关的资本成本，为应由谁来提供资金的决策提供信息。
基础设施PPP通常需要融资，也就是说，需要为初始投资筹集外部资金，并通过未来收入流偿还。资金可以来源于公共部门或私人企业。无论资金来源于何处，都是有成本的，因此，对于项目的效益和所需的费率（以及与此相关的支付能力）都有影响。对于项目融资而言，可识别的信贷风险（源于与项目有关的各种技术、商业和其他风险）与融资成本之间的关联性是一个根本性因素。
政府的融资成本通常低于私人经营者。因此，由私人融资可能会增加 PPP 的财务成本。但是，PPP 产生的效率提升将能够弥补资金成本，并导致净支出下降与效率提升，最终有利于消费者。此外，公共部门融资往往很少，这也是设计PPP 的最初动机之一。
经营者通常会建立一个项目公司来实施合同，这种公司通常被称为 SPV。公司所有者可以是多个公司的联合体，也可以是单个的大型公司。公司所有者通常不会为提供项目所需的全部资金；相反，他们将提供一部分资金作为所有者权益，并从金融机构借入其余资金，或是在资本市场上发行债务票据。项目的资信（“银行可贴现性”）取决于诸多因素，其中一些因素在设计 PPP 之时在政府的控制范围之内。这些因素包括在商业上具有吸引力的项目设计与费率（更短的投资回收期，融资时间相对也会较短）、可信的承购安排（可以减少市场/收入风险，提高现金流的可预测性），监管体系的确定性和透明度也会影响对未来现金流的预期。
总体来说，基础设施项目融资，不管是从银行还是债券市场融资，都面临众多的挑战：（1）债务期限较长，以便与项目现金流匹配；（2）以本币融资以匹配本币收入，往往会面临更大约束；（3）很难进行股权融资，因此杠杆率较高；（4）除可用项目资产外无抵押/担保（“无追索权融资”）。因此，项目融资是一项专业活动，按照通行的市场条件，并不是随时都能获得资金。
为了获得资金或争取更优惠的利率，经营者可以通过保险或担保提升信用等级，具体包括（局部）信用担保（例如从政府本身或开发性金融机构取得）、针对政府或监管机构不遵守协议（例如照付不议包销协议、特许权协议等）的政治风险的担保（从保险公司或开发性金融机构取得）。
为确定项目可承受的债务融资额，贷款方根据项目表现及现金流自行开展评估。评估指标包括债务清偿比率、债务期内的债偿付比率，以及项目期内的债务偿付比率。由于单纯依靠项目现金流偿债，项目融资需要一个非常深入和严密的评估流程。贷款方会开展尽职调查，以确保项目预设和风险是合理内。
竞标者可能直到合同流程的最后阶段才能制定完整的融资计划，意识到这一点非常关键。竞标者可能已有众多意向融资者，但最终计划和风险分配方式在合同基本确定时才能落实。在最后阶段，贷款方可能会提出他们对项目的要求。这增加了中标方有可能不能落实融资计划而不得不撤出的风险。因此，在资格预审阶段严格评估潜在竞标者的财务资源及借款能力就十分重要。一个有效的手段是征收押标金或押金，如果中标方撤出，必须放弃押标金或押金。
总结经验
在公共资金有限而基础设施缺口越来越大的时代，利用私人企业资金和技能来完成传统上由政府主导的基础设施开发的项目递交方式越来越受欢迎。但PPP模式在应用中依然存在很多棘手问题，如争端解决机制、风险分配机制、融资安排、服务定价机制等方面还缺少成熟的解决方案。公共部门和私人企业合作代表新公共管理一种趋势及价值——符合建立起催化作用的政府的精神，即政府应制定政策和规则而不是执行和提供服务。随着PPP项目日益增多并广泛用于大型复杂项目，政府成立PPP专门的实体机制，为政府完善相关法律法规提供建议，以一站式的方式满足不同的功能需求，如知识管理、政策制定、能力建设的平台、项目协调和技术咨询服务等。PPP部门促进满足政府需要的连续PPP交易，引导某些专门的基金进入基础设施开发领域，提供资金价值(Value for Money)并符合一般良好治理的标准。
从香港近年来的经验看，以下几个因素是成功运作PPP模式的必要条件：（1）政府部门的有力支持。在PPP模式中公共民营合作双方的角色和责任会随项目的不同而有所差异，但政府的总体角色和责任——为大众提供最优质的公共设施和服务——却是始终不变的。 PPP模式是提供公共设施或服务的一种比较有效的方式，但并不是对政府有效治理和决策的替代。在任何情况下，政府均应从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险等。（2）健全的法律法规制度。PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。在PPP模式下，项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可以采纳公共民营合作，通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束，是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。（3）专业化机构和人才的支持。PPP模式的运作广泛采用项目特许经营权的方式，进行结构融资，这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识。一方面要求政策制定参与方制定规范化、标准化的PPP交易流程，对项目的运作提供技术指导和相关政策支持；另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。
（本文作者系中国建筑学会工程管理研究分会常务理事）