□刘新峰 谢博
尼泊尔上马相迪A水电站项目是中国电建集团海外投资有限公司在尼泊尔的第一个BOOT水电站投资项目，也是尼泊尔第一个正式开工在建的外资投资项目。鉴于尼泊尔特殊的国家森林保护情况，明确国家森林土地的审批十分必要，本文结合上马相迪A水电站项目国家森林土地审批实践经验，探索如何快速实现审批使用，为读者在尼泊尔的海外投资项目国家森林土地的审批使用提供一些参考。
尼泊尔树木砍伐和土地使用情况
上马相迪A水电站项目建设需使用的国家森林土地上的树木砍伐和土地使用审批从启动到完成花费近10个月时间，在主体工程开工初期，项目公司意识到项目需要的永久森林占地和临时森林占地审批将是影响项目现场施工进展的重要因素之一，是工程建设期的瓶颈。
虽然集团系统内公司在尼泊尔有多年的工程承包经验，先后实施了多个工程，然而，以往工程建设所需的国家森林土地上的树木砍伐和土地使用审批都是由项目业主组织完成，承包商只是施工过程中使用，没有过往经验可循。因此，项目公司认真开展了面向政府机构、业主和承包商各方面的调查，在程序环节方面获得较全信息，但对申请支持文件要求方面的信息缺乏。
项目基本审批流程
一、基本审批过程
2013年3月底，项目公司全面启动国家森林土地上的树木砍伐和土地使用审批程序；2013年12月26日，完成了尼泊尔政府内阁会议的通过；2014年1月23日与森林及土壤保持部下属的森林司和国家公园及野生动物保护司联合签署国家森林土地上的树木砍伐和土地使用协议，完成了国家森林土地的最后审批。
二、具体环节
1.第一阶段
经尼泊尔能源部电力开发司、尼泊尔能源部、尼泊尔森林及土壤保持部审批。
2.第二阶段
由于上马相迪项目使用的森林土地包括两类国家森林土地，一类是普通国家森林土地，另一类是国家自然保护区森林土地，因此，第二阶段的审批分2个方向同时进行。一是对于普通国家森林土地，过程环节为：森林及土壤保持部、森林及土壤保持部森林司、地区森林局、社区森林办、地区森林局、森林及土壤保持部森林司、森林司、森林及土壤保持部；二是对于国家自然保护区森林土地，过程环节为：森林及土壤保持部、森林及土壤保持部国家公园及野生动物保护司、自然保护国家信托机构、安娜普那自然保护区项目管理局、安娜普那自然保护区驻地办公室、安娜普那自然保护区项目管理局、自然保护国家信托机构、森林及土壤保持部国家公园及野生动物保护司、森林及土壤保持部。
3.第三阶段
一是森林及土壤保持部将收集到的资料进行汇总分析，然后向政府内阁提出相关国家森林土地的议题；二是政府内阁开会通过后，反馈给森林及土壤保持部；三是森林及土壤保持部命令下属的森林司和国家公园及野生动物保护司与项目公司三方签署上马相迪A水电站工程建设使用国家森林土地的协议，项目公司获得森林土地的使用权。
项目审批难题
一、环评审批过期
尼泊尔森林及土壤保持部规定，项目在进行森林土地使用申请时，环评报告自批准之日起不超过5年，否则需更新后方能申请。上马相迪A水电站环评报告的批准时间是2006年6月，至申请时间已近7年，按照上述规定，森林及土壤保持部将不予以审批。如果按常规更新环评报告，考虑到尼泊尔政府的审批效率，整个过程大概需要一年多的时间。项目主体工程已于2013年1月正式开工，更新环评报告的方法根本不可行。国家森林土地审批若不能找到正确的途径获得批准，现场很多工作面将不能正常开工，工期必然推后，施工成本将大量增加，后果非常严重。
项目公司申请在尼泊尔能源部前审批期间，能源部已收到森林及土壤保持部书面退回的其他几个项目对森林土地的申请，原因是相关项目环评报告超过了5年时效，森林及土壤保持部要求相关项目更新过环评报告后再进行申请。由此，能源部认为上马相迪A水电站环评报告也超过了5年时效，即使推荐审批，也将出现被退回的结果，没有必要向森林及土壤保持部进行推荐。
在这种不利情况下，项目公司多次与能源部有关领导商谈，坚持希望能源部予以推荐。经过一番不懈的协调和努力，最终能源部颁发推荐函。随后，面对上马相迪A水电站环评报告形成的时间超过了审批时效的不利情况，项目公司不放弃一丝希望，经过认真全面的调查研究，审慎布局，终于找到了突破口，适时向森林及土壤保持部转交了能源部的推荐函，启动了森林及土壤保持部的审批。
在森林及土壤保持部的审批过程中，项目公司时刻保持警惕的心理，避免因项目环评报告超过时效可能出现的任何不利变化。经过努力，森林及土壤保持部没有对上马相迪A水电站项目使用上述时效规定，按照其内部程序和项目公司申请的土地类型，分别命令下属的森林司和国家公园及野生动物保护司先后经过现场调查、资料收集、上报、分析，形成审批意见，然后提交森林及土壤保持部形成最终处理方案。
二、政治环境波动
在进行审批过程中，尼泊尔经历了政府更迭，该政府是尼泊尔各主要政党相互妥协形成的一个临时过渡政府，任期可能只有半年或稍久，若上马相迪A水电站森林土地审批不能在此期间完成，则项目公司在过渡政府中探寻到的突破口极有可能因为本届政府到期解散而彻底关闭。这样不仅一番苦心经营付之东流，并且下一届政府因政治格局发生变化可能造成审批的难度进一步加大，这种危机感贯穿于整个审批过程中，这也是森林土地审批面临的另一个重大难题。
在此情况下，项目公司沉着应对，全力推动森林及土壤保持部于2013年12月初形成相关议案并提交尼泊尔政府内阁。由于各获胜政党的内部原因导致新一届政府形成暂缓，过渡政府任期可以多持续一段时间，这给森林土地最后审批赢得了宝贵的时间。项目公司全力推进，终于在2013年12月26日获得尼泊尔政府内阁的批准。政府内阁的通过，实现了国家森林土地审批的根本性胜利，为最终批准铺平了道路，接下来的环节主要是完成后续过程性程序。
据了解，上马相迪A水电站国家森林土地的审批在过渡政府内阁获得批准后，森林及土壤保持部暂停了类似审批，未处理的类似审批将转由下届政府完成。项目公司在2014年初将国家森林土地审批的工作重点转移到尽快与森林及土壤保持部下属的森林司和国家公园及野生动物保护司联合签署国家森林土地使用协议，经过近一个月的努力，终于在2014年1月23日完成了协议的联合签署，完成了森林土地的最后政府审批。
因为尼泊尔政府的不稳定性，在审批过程中要把握好时间安排，当前尼泊尔政府依然存在着变化的情况，政党因为利益方面的原因，在野党一直在要求执政党下台，重组政府。所以，在尼泊尔进行有关审批时，一定要抓紧时间，避免出现意外情况。
三、政府机构办事效率低
尼泊尔政府机构办事效率很低，审批链条极长，环节繁多，环环相扣。在整个过程中，面对国家森林土地审批链条长、环节多、工作效率低的情况，项目公司通过不同方式参与其中，及时做好协调和推动，确保进展状态随时随地可控。
项目公司不等不靠，发扬不怕苦、不怕累的连续作战精神，经常到各级政府部门一步一步地追踪，扎实细致工作，突破了一个又一个审批环节。
审批过程追踪必须如影随形、步步紧跟。我们在审批过程中发现，文件到了某个部门，如果不追踪，就会被其他追踪的单位通过官员将自己的文件放到最上方，没有追踪的文件被往下放。
四、无经验可循
无论对于中国电建海投公司还是尼尔政府，上马相迪A水电站项目都无经验可循，项目公司只能边探索边前进。审批过程没有明确的指南，在提交申批文件时，起始部门不知道到底要提交哪些文件，下一个部门也不明确，只能尝试着往下进行。政府部门办事死板，若某环节部门认为申请方提交的基础文件不齐备，处理的方式不是直接要求并接受申请方递交的补充文件，而是向上一步相关部门致函索要。
项目公司启动审批前，在尼泊尔有关政府部门进行了详细的调查，了解到了需要提交的文件，虽然政府部门也不能给出明确的文件要求，但根据他们的意见，准备了申请文件，确保了审批的启动，如有需要补充的文件，及时补充。
在尼泊尔进行审批时，如果发现文件要求不明确，可以先启动审批，在遇到需要补充文件的情况下，政府部门通常会书面要求补充。如果提前获知需要补充文件时，可以在有关部门向上一步部门致函索要时，提前从起始部门提交补充文件，如果要求函和补充文件在某一环节部门相遇，环节部门会停向上一步部门发函，会将补充文件向下一步环节部门转交，实现节省时间。
五、政府有关人员借机索要好处
政府各部门有关人员经常制造问题，借机索要好处。以上任何情况处理不及时，都会影响审批进程。
我们在审批过程中，尽量通过紧密追踪的方式避免满足官员的要求。
上马相迪A水电站项目国家森林土地的尼泊尔政府批准，确保了上马相迪A水电站工程建设合法使用国家森林土地，为中国电建集团海外投资有限公司未来在尼泊尔更多新投资项目工程建设在国家森林土地审批方面积累了十分宝贵的实践经验，同时理顺多个政府部门的关系，树立并宣传了中国电建集团海外投资有限公司正面形象，为进一步拓展尼泊尔水电投资市场打下了良好的基础。
（作者单位：刘新峰，中国电建集团海外投资有限公司；谢博，中国水利水电第四工程局有限公司）
