□窦峰 王文飞 王志超
非洲国家尤其是撒哈拉以南的非洲国家，基础设施网络及公共服务设施领域存在着众多积压问题。尽管政府一直在努力提高服务效率，但他们缺少对私营部门的激励机制，缺少资金和资源。当地政府亟需一种模式能够快速改善他们国家的基础设施，并且能够加强他们提供社会公共服务职能。PPP模式无疑是当下最能满足非洲当地经济发展需求的途径之一。
在非洲各国，PPP作为一种筹资工具正日益被接受，许多非洲国家和地区开始制定符合本国经济发展特点的PPP发展政策。
尼日利亚PPP项目发展现状
尼日利亚的石油经济吸引了大量的外商投资者，带动了本国经济的增长和国民收入的提高，然而基础设施建设的薄弱极大地制约了经济的持续发展。根据尼日利亚制定的在2020年成为世界前20经济体之一的经济发展规划，在未来四年尼日利亚需要在基础设施建设上投入32兆奈拉资金，而目前估计，尼政府至多能筹集其中的19兆奈拉，尚有13兆奈拉的资金缺口。
为了筹措资金，尼日利亚政府积极拓展多渠道的融资方式，其中一个重要的方面是积极吸引外商直接投资。尼日利亚政府出台了相关的政策法规鼓励PPP的投资运营方式，并表示将制定更加明晰且更有可操作性的方案来改善投资环境以吸引私人投资者，未来势必通过PPP等模式吸引外资和私人资本兴建大量特许经营公路、铁路、港口等公共服务设施，以缩小与世界其他经济体差距，满足社会经济日益发展的需求。近年来，PPP模式在尼日利亚基建市场已得到越来越广泛的应用。
尼日利亚PPP项目推进流程
尼日利亚为联邦和州两级政府架构，总统和州长（除首都特区外）为大选遴选出来的政府行政首脑。根据基础建设特许经营委员会（Infrastructure Concession Regulation Commission简称ICRC）法案相关规定，只有联邦一级政府主体实施的联邦一级项目才在该法案的管辖下，州一级政府主体和州里项目不在法案的约束内。政府主管部门诸如工程部、交通部、电力能源部等负责项目具体实施和操作，基础建设特许经营管理委员会负责对尼境内港口、公路、铁路、桥梁、电站等涉及特许经营的大型公共项目合同、协议进行审查和监督，联邦执行委员会即内阁负责对所有项目的最终审批。
项目进行公开招投标程序之前，该项目的政府主管部门需联合ICRC和财政部（Federal Ministry of Finance简称FMF）对备选项目进行经济可行性和风险评估，优选出合适项目，通过招标形式引入咨询公司（Transaction Advisor简称TA）为整个项目的策划服务，咨询公司经调研后编制项目商业大纲（Out
-line Business Case简称OBC），由主管部门报送联邦执行委员会审批，内阁会议批复后即可进入公开招投标程序。
主管部门通过招标选定优先授标人代表私营方（Prefer Bidder）作为该项目谈判对象，商讨核心商务条款。双方需进一步对项目开展研究，以收费公路为例，包括工程可行性研究、车流量和收费调查、征地拆迁调查和评估、环境和社会影响评价、地形和地质勘探、方案设计、财务模型等，所有研究成果以及项目谈判结果作为咨询公司编制项目完整商业报告的依据，由主管部门报送联邦执行委员会审批，内阁会议批复后主管部门可与私营方签订系列协议或合同。
项目合同群签署后，政府和私人投资方根据合同协议完成股本注资，项目公司对外融资贷款与银行等融资方签署贷款协议。至此，项目动工前准备工作基本就绪。
流程中需关注的问题
一、流程合规性问题
由于PPP模式是区别于传统建设模式的新鲜事物，在非洲地区尚未得到大面积成熟应用，项目实施需要政府的特别配套立法和司法解释。结合尼实际情况看，尽管2008年3月成立基础建设特许经营委员会，但是真正操作建成并投入运营的PPP项目并不多见，政府不同部门对推进流程不够熟悉、理解不一，同时政府的决策程序不规范、腐败、官僚作风、前期准备不足和信息不对称等造成项目决策失误和过程冗长，增加了项目风险。在不熟悉当地市场环境和推进流程的情况下，主管部门可能存在部分步骤错乱，诸如在OBC未完成并提交审批的情况下即进行公开招投标，造成中标方谈判和后续审批被动。
私营投资方有必要熟悉PPP项目在尼日利亚推进流程，理顺思路、把握工作针对性，规避项目盲目运作风险。
二、主体角色定位和利益冲突
政府主管部门是项目主要运作和实施方，是PPP模式中公营方，投资商是私营方，两者核心关注点有所差异（见下表）。
项目公司和承包商之间由于角色不同，也存在利益冲突。项目公司倾向于选择价格更为合适的承包商，制定严格苛刻的合同条款，将风险尽可能向承包商转移，优先考虑贷款人、政府利益。投资商和承包商角色融合能够准确把控工程造价，有效减少项目谈判回合，提高项目盈利水平。
咨询公司为政府聘请专业的项目交易服务方，在整个项目运作和谈判过程中也起到举足轻重的作用。尼政府所聘请的咨询公司一般为欧美有PPP项目操作经验的咨询公司，其在当地有合作机构或分公司，部分高管来自当地且与政府关系密切，惯常按照欧美项目推进思路和要求引导投资商、政府进行项目运作，协助审查投资方和承包商提交给政府主管部门报告和文件，编制OBC和FBC（项目完整商业报告）报批文件，协助起草各类合同并参与合同谈判，维护政府利益，促成交易。
三、项目前期运作周期内风险
由于PPP项目的特殊性，涉及多方项目主体，需要签署大量合同协议，谈判难度较大，前期运作时间长短根据项目运作和实施的难易程度和项目规模大小有所不同，总体来说，较于传统总承包项目显得漫长。
根据现有已签署特许经营协议的基建项目前期运作时间粗略统计，短则3－5年，长则8－10年以上，期间伴随着一定的政治风险和经济风险。以尼日利亚为例，一届政府任期4年，可连任一届，2014－2015年政府大选换届、反对党政府上台，与此同时，受国际油价长期低位徘徊的影响，货币贬值严重，尼政府财政大幅缩水，项目配套资金难以落实，众多项目陷入暂时停滞的状态。
相关建议
PPP模式在非洲拥有广阔的应用前景，熟悉当地项目运作模式和推进流程，能够有效地规避前期风险、提高运作效率。
一、投资运营商和工程承包商角色融合
随着近年我国劳动力成本逐年升高，加上人民币升值、通货膨胀等因素影响，对外承包工程低成本竞争优势正在慢慢丧失，承包企业越来越多的进行投融资与工程承包相结合方面的探索。投资运营商和工程承包商的角色重叠，拥有直接与业主进行议标的优势，在项目谈判过程中能够占据主动、去争取有利于承包商的合同条款，从项目收益角度来看，避免了低价竞争，同时投资部分也可以带来较高的综合收益。
二、建立周全的风险分担机制
要对市场需求和容量进行充分的调查，必要时聘请专业律所等咨询机构提供决策支持。
对于政治风险、法律变更和配套设施服务方面的风险，应要求政府提供担保，不可抗力风险应由各利益相关方通过设计有关机制（如调价、可变特许期、缓冲基金等）共同共担。