第一

2022年，在疫情约束消费、地产下台阶影响投资的背景下，财政以“减收”、“增支”、“盘活”为特征。（1）两本账的收入端上半年显著下行，下半年一般公共预算收入有所回升，政府性基金预算收入也初现企稳迹象。（2）两本账支出端保持积极，叠加特定国有金融机构和专营机构上缴的利润，全年广义财政支出增速较去年显著提高。（3）上述两点引发了市场对财政缺口的关注，上半年广义财政收支差额达到近年同期最高水平，下半年这一情况有所收敛。（4）下半年准财政发力迹象明显，财政资源密集下达程度较为罕见。

2022年上半年，财政政策“减收”、“增支”、“盘活”多措并举稳增长。收入方面兼有留抵退税政策下的主动减收、因疫情影响的收入下滑、地产周期带来的广义财政收入下行；支出方面有专项债靠前发债带来的主动增支，同时也有疫情影响下的刚性支出需求。因此今年上半年的广义财政支出力度、基建投资增速均表现超预期。但较高支出并未伴随着较高的收入，引发了市场对两本账财政缺口的担忧。上半年广义财政收支差额高达5.1万亿元，远高于近年同期水平。

2022年下半年这一情况有所缓和，随着减税政策接近尾声、经济初步见底企稳、地产领域主要指标降幅不再扩大等因素，财政两本账的收入端均呈现一定程度的修复。收支两端显著背离的现象有所收敛，1-10月一般公共预算收支差为32937亿元，仍小于年初预算的目标赤字规模33700亿元，即总体收支差额仍处于可控状态；类似地，1-10月政府性基金预算收入累计同比由上半年的-28.4%回升至-22.7%，支出累计同比由上半年的31.5%下行至9.8%。

除了狭义财政（第一本账一般公共预算）与广义财政（第二本账政府性基金预算）外，今年更为明显的一大特征是准财政政策的集中发力，包括政策性银行7400亿元政策性开发性金融工具、对金融支持基建建设调增的8000亿元政策性银行信贷额度，以及后续追加的5000亿元专项债余额限额。

第二

展望明年，2023年的财政政策总基调将更为积极。12月政治局会议提出有关经济“整体好转”的目标，财政政策定调也从去年底的“提升效能，更加注重精准、可持续”调整为“加力提效”。我们认为2023年目标赤字率有望较今年的2.8%小幅上行至3.0%-3.2%左右，一则符合积极财政稳增长需求，也体现赤字率的信号意义；二则符合财政跨周期调节的中期衔接特性，避免快速扩张带来的地方财政压力。在这一赤字率前提下，对应的赤字规模预计约在3.8-4.2万亿元，较今年多增5000-8000亿元，大部分仍由中央财政承担。

近年来，每年备受关注的目标赤字率这一指标的信号意义越发大于其实际意义。一是赤字率同时由赤字规模与名义GDP两项指标共同决定，即赤字率并不完全等同于赤字规模，例如今年年初目标赤字率2.8%隐含的名义GDP增速仅为5.2%，较年初预期值明显偏低，间接降低了分子端的赤字规模；二是赤字率与赤字规模只作用于一般公共预算支出，而一般公共预算支出中大部分用于较为刚性的支出；三是随着今年狭广义财政收入的下行，2023年的财政扩张依然需要借助于狭广义财政以外的资金支持，如今年的准财政部分。

综合考量多方面因素，我们预计2023年目标赤字率将由今年的2.8%上行至3.0%-3.2%。在不考虑分母端名义GDP的影响下，理论上这一目标赤字率所对应的目标赤字规模在3.8 -4.2万亿元左右，较今年的33700亿元环比多增5000-8000亿元。并且其中的大部分仍将由中央财政承担，预计中央财政占比约在75%-80%左右，对应的国债净融资规模与新增一般债规模分别约为3.1 -3.3万亿元、0.78 -0.83万亿元。

第三

关于“第一本账”一般公共预算，基于名义增速修复的判断，我们预计2023年一般公共预算收入增速可比口径下为7%左右，自然口径下增速受低基数影响预计约为12%左右。结合上述对赤字的判断，对应的一般公共预算支出增速约为2%，对应规模较今年多增0.5万亿元左右。支出增速有限主要源自今年支出端的较强韧性，需求端有来自防疫方面的刚性支出，供给端有来自特定国有金融机构和专营机构上缴的1.3万亿元利润。

对于公共财政收入增速的判断往往基于对名义增速和减税政策的综合考量。基于我们对2023年经济修复的判断，预计可比口径下（退税之前）的一般公共预算收入增速约在7%左右；考虑到2023年的减税缓税政策仍将部分延续，这部分规模预计约为1万亿元，故全年狭义财政收入规模预计约在22-23万亿元。借此反推自然口径下（退税之后）的一般公共预算收入增速受低基数影响可达10-15%左右，中性情形下为12%。

由此我们大体可测算得到2023年狭义财政支出规模预计约在26-28万亿元左右，环比多增0.5万亿元左右，对应增速均值约为2.0%。

第四

关于“第二本账”政府性基金预算，它主要由土地出入让收入和专项债务收入组成，对于前者，考虑到低基数，以及仍在积极推进中的房地产政策，预计广义财政中的土地出让金部分大概率将初步企稳；我们预计2023年土地出让收入或恢复至2018-2019年平均水平，即8万亿元左右；对于后者，根据目前的“提前批”额度信息和2023年的经济形式，我们认为2023年专项债新增限额“难上难下”，一方面需要衔接今年项目以及稳定基建投资在高基数之上继续增长，另一方面债务率与负债率指标也将对其扩张空间有所掣肘，故2023年其新增额度预计在3.75-4万亿元左右。二者合计收入规模约为12万亿元。同时需要注意，专项债余额空间目前理论上仍有近万亿元左右，不排除这部分空间在2023年继续被启用的可能性，有待年中时点观察。

对于土地出让收入，随着融资支持“真金白银”的叠加落地，房地产领域短期企稳的概率上升，并考虑历史土地周期规律变化情况、低基数因素等，2023年土地市场回升是大概率事件。但短期内增速中枢大概率也难以恢复较高水平。因此我们预计2023年政府性基金预算收入规模大致位于疫情前的2018-2019年平均水平左右，即第二本账收入总和预计约为8万亿元左右，对应增速2%左右。

对于专项债新增限额，今年11月初财政部便将2023年“提前批”额度下达至各地，时点来看为“提前批”政策出现以来的最早；规模官方还未披露，但据福建省数据来看，本次“提前批”额度至少应不低于2022年，积极力度可见一斑。不过考虑到专项债偿债资金来源之一土地出让收入的收缩、债务率指标的攀升等因素，专项债大幅扩容的概率也不高。故我们预计2023年专项债新增额度在3.75-4万亿元左右。

至于2023年是否会延续今年的政策——继续动用剩余近万亿元的余额空间，总体来看需观察明年年中的经济状况与政策落地情况再进行相机抉择。

第五

基建投资在2022年前10个月同比增长达11.4%，是支撑经济增长的中流砥柱之一。对于2023年的基建投资估算，我们先从其资金来源入手，测算2023年两本账合并后的广义财政支出增速约在2%左右。可见明年若需要在财政支出高基数的背景下取得一定的基建投资增速，继续支撑固定资产投资，则需要在传统的狭广义财政支撑之外寻求准财政体系的增量资金。目前较为明确的增量资金之一，是今年7400亿元政策性开发性金融工具所支持的基建项目的后续跟进资金，估计有望达到1.5万亿元；增量资金之二，是狭义财政中抗疫类支出分流效应的下降，预计约为6000亿元。上述财政条件将拉动基建投资增速约6个百分点。此外，明年年中或将根据经济形势对其他增量工具进行相机决策，如今年使用的政策性银行相关工具，或今年被提及频率有所提高的PPP项目、PSL等。如固定资产投资目标需要，则年中存在一定“空中加油”的空间。

根据前文我们对两本账支出的测算大致可得2023年广义支出增速或将录得2%左右。明年的广义支出增速难以取得较高增长，一是高基数问题，包括今年1.65万亿元特定国有金融机构和专营机构上缴利润支撑、较高比例的抗疫民生类刚性支出和追加的5000亿元专项债额度；二是经济修复弹性、债务率、存量财政资金规模受限等指标对收入端扩张空间形成一定约束。

因此，政策还需要在传统的狭广义财政资金之外寻求包括准财政在内的增量资金，才有望在2023年这一出口、地产仍存下行风险的年份里取得一定的基建增长。我们认为目前相对明确的增量资金来源，一是通过政策性开发性金融工具对应基建项目的后续跟进资金，央行三季度货政执行报告指出今年下半年政策性银行增量政策，引导商业银行跟进的项目累计授信额度超3.5万亿元。保守估计若对应项目分3年落地，则2023年内这部分项目至少还将拉动基建投资约1.5万亿元左右。二是来自狭义财政中刚性支出分流效应的减少，预计约为6000亿元左右。同时考虑第一部分对应项目与专项债对应项目存在一定重合度，综合而言上述增量资金或将拉高2023年基建投资增速6个百分点。

此外对于全年的基建施工节奏，我们预计2023年的基建投资节奏与基建开工节奏都将具有前置特征。这一点与今年上半年的投资增速与项目施工明显背离的特征不太一样。

第六

在展望篇中，我们进一步对当下央地财政的压力进行了探讨。短期来看，压力来自于经济增速下沉背景下收入的减少，以及稳增长背景下支出责任的刚性，同时短期较为密集的其他类型财政资源难以完全复刻。中期来看，一是非税收入占狭义财政收入比重已是过去十年以来最高；二是广义财政增速已是2012年以来的第三个低点；三是债务到期规模将显著扩大，债务率指标已突破警戒区间下限，负债率指标也在不断升高当中。从财政视角来看，择机进一步打开增长条件亦具有必然性。

2018-2022年，地方债到期规模逐年攀升，分别是0.8、1.3、2.1、2.7、2.8万亿元，2023年这一数字再次扩张至3.7万亿元，增速高达32%。还债付息压力显著上升。在未来数年内，到期债务规模上升这一趋势或许难见彻底扭转。

从债务率（存量债务规模/两本账收入总和）与负债率（存量债务规模/名义GDP规模）这两个指标也可以看到这一点。2020年底地方债务率已达93%左右，而2021-2022年这一数据分别为101%、129%左右，已经突破国际警戒区间的下限90%，距离区间上限的150%较前期更近。负债率指标也在不断升高。2019年末政府负债率仅为39%，远低于国际警戒参考值60%，但2022年末这一指标预计将上行至49%-50%左右，进入需要更加谨慎的区间内。此外，今年以来平均发行期限数据也再次回到2020年高位水平也值得关注。

债务率与负债率的走高，不仅将影响地方广义财政（如专项债额度）的扩张，甚至将影响地方财政风险评级。2016年印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》[1]就曾提到“市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。”

第七

中期财税体制的改革是另一重要线索。基于对二十大报告以及《党的二十大报告辅导读本》中宁吉喆、刘昆的两篇重要文章《构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系》、《健全现代预算制度》相关政策精神的理解，我们在文末对未来财税体系改革的问题进行了一些探讨。

第一，税收体制改革方向是提高包括个人所得税、房地产税在内的直接税比重。二十大报告中强调完善分配制度，其中税收改革是一大重要方向（“加大税收、社会保障、转移支付等的调节力度”）。因此，辅导读本中两篇文章均强调：提高所得税和财产税为主体的直接税比重，因直接税（如个税、房产税）较间接税（如增值税、消费税）对收入分配更具调节作用。

对于其中的个人所得税，财政部长刘昆《健全现代预算制度》一文强调“适当扩大综合所得征税范围”，他在此前的“十四五”规划《纲要》解读文章《建立现代财税体制》中也提到“建立健全个人收入和财产信息系统”、“持续推进涉税信息共享平台建设，促进各部门信息共享”。未来财产性所得、资本所得或将逐步纳入综合所得范畴。

对于其中的房地产税，主要在“加快培育地方税源”部分提出。《构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系》一文表示“积极稳妥推进房地产税立法和改革”，而房地产税也是地方重要税源之一，一定程度上能降低地方对土地财政的依赖。

此外，这部分还提到“加大消费环节税收调节力度”，消费税同样具有一定的调节高消费的作用，并且随着前期的“后移消费税征收环节并稳步下划地方”改革推进，同样也有望成为地方重要税源之一，缓解地方财税压力。

第二，转移支付改革方向是提高转移支付与常住人口的关联度，即通过保障人口净流入地区的公共服务能力，推动以“人”为核心的城镇化，以此盘活要素流动。税收体制改革调节收入分配问题，转移支付改革则更多针对区域间的财力均衡问题。文章不仅强调“稳定提高一般性转移支付比重”，还特别强调“提高均衡性转移支付在一般性转移支付中的比重”，而均衡性转移支付是历项转移支付科目中最具有地区均衡特性的一项。

其次，两篇文章均表示“逐步实现主要按常住人口进行均衡性转移支付”、“探索建立区域均衡度评估机制及指标体系，逐步加大常住人口权重”，而加大常住人口权重的背后指向的是“两个均等化”（地区间基本公共服务均等化、转移人口与当地户籍居民享受同等基本公共服务）的工作方向，主要为保障人口净流入地区提供配套基本公共服务的能力，包括教育、医疗、就业、社保、基础设施建设等，推动农民工市民化、以人口为核心的城镇化。

第三，对隐性债务提出“逐步实现地方政府债务按统一规则合并监管”，并再次强调“打破政府兜底预期”，隐性债务与地方债务统一合并监管或将是未来改革的趋势之一。财政部长刘昆文章再次指出应“加强地方政府融资平台公司治理，打破政府兜底预期”，引发市场广泛关注，但实际上这类表述并非首次出现，2017年便有“坚决打消地方政府认为中央政府会‘买单’的‘幻觉’，坚决打消金融机构认为政府会兜底的‘幻觉’”等说法。

在关于隐性债务的部分，我们认为主要需要注意的一是文章再次强调“防范化解政府债务风险”、“妥善化解存量”，可见已被认定的存量隐性债务化解风险依然可控；二是提到“逐步实现地方政府债务按统一规则合并监管”，即伴随着隐性债务化解进程的推进，隐性债务与地方债务统一规则合并监管或将是未来改革的趋势之一。

第四，推进统筹财政体系“四本账”预算、项目全生命周期预算以及各行业各部门的事业单位等预算，有利于中央财政更全面掌握各项目各部门资金流向，或也将提高未来国有资本经营预算资金的使用效率及盘活空间。财政部长刘昆文章强调“强化‘四本’预算统筹”、“合理确定国有资本收益上交比例，稳步提高社会保险基金统筹层次”。这一提法并不新鲜，财政四本账的统筹改革一直在进行当中，包括2015年前后陆续将部分政府性基金预算科目转列至一般公共预算，2018年提出将各项社保费用划转至税务部门统一征收，2021年提出将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入等四项非税收入全部划转给税务部门负责征收。当然，随着未来第三本账国有资本经营预算的重要性不断提高，加强四本账的统筹也将有利于提高第三本账资金的盘活空间。

政策还提出要加强项目全生命周期的资金流向信息、各行业各部门的事业单位等资金信息进一步向上统筹，形成一体化系统。这意味着未来财政体系定义或将变得更加广阔，包括财政相关项目的后续资金使用统筹、各行业各部门及事业单位等等。这样一来，一方面方便打通“信息孤岛”，减少交叉安排，盘活闲置资金，另一方面也有助于中央财政通过更加透明的一体化系统，更方便地进行全方位监管，尽早遏制违规举债等行为。

风险提示：经济压力显著加大导致财政平衡压力超预期，地产压力上升超预期，海内外疫情情况超预期，出口压力超预期，或稳增长政策效果超预期，通胀上行风险超预期。

[1] http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-11/14/content_5132244.htm

PART 1 回顾篇

（一）狭义财政收支缺口于下半年有所收敛

今年上半年，一般公共预算收入在经济下行压力、大规模留抵退税政策的双重作用下大幅下行。其累计同比增速-10.2%，较年初预计增幅相差13.9个百分点。此外，由于超预期的疫情影响，上半年减缓税政策也较年初预期规模更大、进程更快，如5月财政部提前下达2023年预算的转移支付资金[2]，以充分保障基层退税资金需求，对上半年的财政收入也形成一定影响。

进入下半年，收入端逐渐修复。随着上述两项因素的逐渐褪去，一般公共预算收入同比也转负为正，呈逐级上台阶趋势，1-10月累计同比也由-10.2%收敛至-4.5%，较年初预计增幅相差3.7个百分点，大幅追赶了上半年落下的进度。

支出端表现则相反。

上半年一般公共预算支出同时受到“后置转前置”的专项债落地政策、去年末资金滞后等多方面影响，支出增速显著高于收入端。1-6月一般公共预算支出累计同比5.9%，其中基建类支出占比在专项债带动下也有所提升。上半年狭义财政收支背离情况愈发严重，财政收支缺口的问题备受市场瞩目。

下半年一般公共预算支出仍然保持了一定韧性，但其主要支撑项自上半年的科技类支出、基建类支出转移至卫生健康、债务付息、社保就业等分项。反映了下半年狭义财政支出的韧性主要来自刚性类支出的被动支撑，建设类支出占比有所下降。

（二）政府性基金预算收入下行周期初探底

继去年年中开启的土地出让收入下行周期后，今年政府性基金预算收入同比降幅进一步扩大至两位数水平。2021年下半年政府性基金预算收入单月同比增速均值约为-6.9%，今年上半年这一数据录得-27.8%，降幅进一步扩大。

下半年以来，随着土地市场下行幅度边际放缓、地产政策陆续出台、基数降低等，政府性基金预算收入初现底部企稳的迹象。7-10月政府性基金预算收入单月同比增速均值约为-13.8%，较上半年加速下行的趋势有所收敛，其中的国有土地使用权出让收入单月同比增速均值录得-17.1%，较上半年的-30.8%亦有边际回升趋势。三季度以来，土地与地产相关的税收收入同比降幅也有收窄迹象。

当然需要注意的是，目前来看地产相关数据尚未出现明显好转迹象，而财政口径下的相关数据也还未出现明显的回升上行趋势。

上半年政府性基金支出表现与收入端形成鲜明对比。1-6月政府性基金预算支出累计同比31.5%，显著高于收入端的-28.4%，分别对应支出规模54826亿元、收入规模27968亿元。政府性基金预算收支两端的背离容易被误读为是今年土地财政收入下行所致的收支缺口，实际上政府性基金预算基本遵循“以收定支，不列赤字”的原则。

这一背离现象的根源来自上半年新增专项债发行节奏超预期前置，因此背离的主因来自收支数据口径的不一致，而非真正的财政收支缺口。一是2022年提前批额度下达时间较去年更早，今年提前批额度下达时间为2021年12月初，而去年提前批额度下达时间为2021年3月初。二是随着稳增长必要性的升温，财政部多次敦促2022年新增专项债应尽量在6月底前发行完毕，而往年这一时间通常是9-10月。这一点再叠加去年财政后置带来的上半年低基数因素，致使今年上半年政府性基金预算收支两端出现明显背离。

下半年以来，随着新增专项债额度使用进度接近尾声，第二本账收支两端背离现象开始收敛。政府性基金预算支出累计同比由上半年的31.5%逐步下行至1-10月的9.8%。

（三）财政缺口与准财政续力

由于上半年第一本账财政收支差额的快速上升、第二本账中土地出让收入的快速下降，年中时市场普遍对财政两本账的失衡表示担忧。

对于第一本账，如上述，第一本账的收支两端缺口较年中预期有所收窄。1-10月一般公共预算收入规模17.34万亿元，累计同比-4.5%，较年初预算增幅差8.2个百分点，一般公共预算支出规模20.63万亿元，累计同比6.4%，较年初预算增幅差2.3个百分点，收支差额3.29万亿元，低于年初预算的3.37万亿元。

这一情况说明经过下半年的收入回升、支出小幅放缓，第一本账的收支差已回归往年正常水平，第一本账的财政收支缺口问题短期内有所缓解。2015年-2021年期间，除2020年的公共财政收支差额于11月略超过年初预计赤字规模外，其余年份均在12月才超过年初预计赤字规模（图13）。换言之，随着下半年收支背离现象的收敛，第一本账的财政缺口问题恢复常态，较上半年的快速上行（图12）有所缓和。

当然需要注意的是，这一问题缓和的背景除了来自经济的低位企稳外，还来自减税政策的收尾、支出扩张的放缓，并且一般公共预算中的刚性支出对其他支出的分流与挤占也是不容忽视的。综合来看，今年收入端单独来看仍然大幅度落后于年初预算目标（图2），进而对支出端形成了一定的掣肘。

第二本账与第一本账相反，土地出让收入下行带来的财政“缺口”较年中预期偏大。虽说第二本账“以收定支，不列赤字”，但土地出让收入超预期下行带来的支出疲弱也会造成地方基建等项目的资金缺口。因此涉及到第二本账的财政“缺口”主要指的是这一部分。

从最新数据来看，1-10月政府性基金预算收入-22.7%，虽较年中时的-28.4%有所收窄，但仍高于市场普遍预期的-15%左右。若全年政府性基金预算收入增速达-20%，则其较去年收入规模环比下行约2万亿元，高于年中预期0.5万亿元。

因此，考虑到今年财政状况的特殊性，2022年年中至下半年及时追加了多项稳增长的财政政策及准财政政策。

一是两批共计7400亿元的政策性开发性金融工具，由国家开发银行、农业发展银行、进出口银行根据所获的基金额度进行投放，其中第一批政策性开发性金融工具还与调增的8000亿元政策性银行信贷额度相配合。

二是对于专项债余额限额空间的使用，2022年下半年通过对1.5万亿元左右的余额限额空间[3]的盘活，追加了5000亿元的新增专项债，基本在10月发行完毕，其中包括河北、山东、四川、福建、河南、云南等多个省市。

PART 2 展望篇

2022年对于财政政策而言是相当特殊的。正如我们在回顾篇提到的，今年下半年狭广义财政与准财政的密集发力都相当积极。其中有[4]2021年四季度发行较为集中的专项债有一部分开工落在了2022年初，年度新增又包括3.65万亿元专项债、5000亿元专项债余额限额、7400亿元政策性开发性金融工具，[5]以及对金融支持基建建设调增的8000亿元政策性银行信贷额度。

这些举措与积极定点共同形成了2022年基建投资的高速增长。2022年1-10月基建投资累计增速高达11.4%，显著高于2018-2020年3%以内的复合增速；2021年的7.2%、2022年的9.3%。

对于2023年财政总基调，无疑也仍将是积极的。一方面是目前稳增长的必要性仍然较大，财政政策以及基础设施建设始终是重要抓手，另一方面今年下半年以来准财政部分拉动的大规模投资项目仍需在2023年续力建设，同时也需要财政资金做好项目的衔接以避免半拉子工程。从12月6日政治局会议提到的“积极的财政政策要加力提效”也可以看到，其表述较去年底的“积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续”更加积极。

那么，2023年的积极财政到底会具有哪些特征？与2022年相比，又将有哪些边际变化？

2022年政府工作报告表示全年目标赤字率为2.8%，较去年的3.2%下调了0.4个百分点。符合财政部多次强调的“不好高骛远、吊高胃口；适当降低赤字率，合理安排债务规模”，是宏观政策可持续性精神的体现。不仅如此，我们在前期报告《财政预算报告有哪些关键信息》中提到，根据年初预算报告公布的目标赤字率（2.8%）与目标赤字规模（33700亿元）可推出隐含的名义GDP增速仅为5.2%，较当时预期明显偏低。

一方面反映了2022年狭义财政在赤字规模方面有所收敛，重点放在广义财政的扩张之上（根据预算报告，2022年广义赤字率预计达7.5%-7.9%左右，较去年的6.6%-7.0%显著提升，广义支出增速预计12.8%-14.2%左右，较去年的-2.4%显著提升）；另一方面，近年来随着目标赤字率变化对总财政支出的边际影响的下降，2.8%赤字率与中期衔接的政策信号意义大于实际意义。

因此对于2023年的目标赤字率，同样也需要考虑它的中期衔接特性、政策信号意义，并结合稳增长需求、地方财政压力等多方面因素考虑。具体来看——

第一，2023年稳增长需求仍高，且赤字率这一指标的政策信号意义较强，全年的目标赤字率上升是大概率事件。我们预计2023年目标赤字率上行0.2-0.4个百分点至3.0%-3.2%。

第二，这一目标赤字率理论上对应赤字规模在3.8万亿元-4.2万亿元左右，较今年的33700亿元环比多增5000-8000亿元。但考虑到包括今年在内的多个年份中，作为测算赤字率分母的名义GDP往往与实际情况有差距（赤字率=赤字规模/名义GDP），因此实际上的赤字规模可能沿预期区间的下限实现。

第三，目前地方财政压力相对将大，目标赤字仍将大比例由中央财政承担，承担比例有望进一步提升。今年目标赤字规模中，中央赤字占比达79%，较2020-2021年的74%、77%进一步提高，反映了近三年在地方财政压力加大的前提下，中央财政对地方基层的支持逐年上升。2023年中央赤字占比大概率将与今年持平，不排除占比进一步提高的可能性（表1）。

第四，以占比大概率持平为前提，则这一目标赤字率与目标赤字对应的2023年国债净融资规模预计约在3.1-3.3万亿元左右，地方新增一般债额度预计约在0.78-0.83万亿元左右。二者分别较今年的年初预算目标环比多增约4500-7000亿元、500-1200亿元左右。

2022年1-10月，一般公共预算收入可比口径下（留抵退税前）同比5.1%，自然口径下（留抵退税后）同比-4.5%。

考虑到11-12月基数较低，预计2022年全年可比口径下（留抵退税前）一般公共预算收入增速将较1-10月的5.1%进一步上升至10%左右，自然口径下（留抵退税后）一般公共预算收入增速将较1-10月的-4.5%进一步上升至-1%左右。这一增速对应的一般公共预算收入规模约在22万亿元左右（含2.2万亿元左右的留抵退税部分）。

2023年随着名义增长的修复，一般公共预算收入预计也将持续修复。

首先，基于我们对2023年经济的判断，可比口径（不考虑退税政策影响）下，我们预计2023年一般公共预算收入可比口径下同比约为7%，对应的一般公共预算收入规模约在23-24万亿元左右。

在此基础上，考虑到2023年仍有一定概率对相关企业推出减税政策，因此自然口径下（考虑退税政策影响）我们预计一般公共预算收入规模约在22-23万亿元左右，对应的自然口径下收入增速为10-15%左右，中性情形下12%（低基数影响）。

因此，2023年一般公共预算支出预计约在26-28万亿元左右，环比多增0.5万亿元左右，对应增速均值约为2.0%。

2020年起，专项债出现了一些较为明显的变化——

一是受疫情影响，专项债规模较前期大幅提升，自2019年的21500亿元上升至2020年的37500亿元；

二是为了做好在建项目的衔接工作，保证资金链的不断裂，2021-2022年专项债预算规模都仍维持在36500亿元这一水平；

三是在基本禁止了土储专项债、棚改专项债也因棚改计划收尾而下降的背景下，2020年起专项债投向基建的比例大幅度提升、投向领域也逐渐拓宽，新基建、广义基建等纷至沓来。

对于2023年专项债额度，我们可以从“提前批”信息中窥视一二。前期报告多次提到，通过“提前批”额度下达的时间、规模，大致可以判断全年积极财政力度和专项债发行节奏。此前根据报道[6]，11月上旬2023年地方债“提前批”额度已下达各地方，其中11月1日财政部提前下达福建省新增政府债务限额1034亿元，比上年增长33.9%。

由此可见，2023年“提前批”额度下达时间为近年最早（表2），虽全国下达额度尚未公布，根据福建省财政厅所披露的增长33.9%这一数据、稳增长需求、项目资金衔接需求等因素，也可以推断本次“提前批”额度至少应不低于2022年，积极力度可见一斑。

当然，并不能简单地从单个省份的同比增长较高就线性外推至全国全年额度都会如此增长。

一是历年“提前批”额度往往更倾向于南方地区，便于冬春之交尽早开工。

二是2021年财政节奏后置，四季度发行约1.2万亿元新增专项债结转至今年年初使用[7]，因此2022年“提前批”额度相对较少是合理的，但2023年四季度新增专项债发行规模缩减为5000亿元左右，故“提前批”额度较大也是合理的。

三是土地出让收入是专项债偿债付息的最重要资金来源之一，随着土地收入的下滑，地方债还债压力也在持续上升（具体测算见下文），债务率指标也将约束专项债的大规模扩张。此前，财政部长刘昆在“十四五”规划《纲要》解读文章[8]中也提到“专项债务限额与政府性基金预算收入及项目收益相匹配”、“完善以债务率为主的地方政府债务风险评估指标体系，健全地方政府偿债能力评估机制。”

四是此前动用了1.5万亿元余额限额空间中的5000亿元，后续年份中仍可根据当年经济相机抉择继续动用剩余部分，于年初预算大幅度加码的必要性也不大。

因此，我们认为2023年专项债额度同时在下限稳增长与上限债务率中都存在一定约束，2023年新增额度大概率将落在3.75-4万亿元左右。后续或将视年中情况决定是否启用剩下1万亿元左右的余额限额空间。根据最新数据[9]，2022年全国地方政府专项债务限额218185.08亿元；截至2022年10月末，专项债务207060亿元。故截至2022年10月末，专项债务余额限额空间约为1万亿元左右。

2. 土地出让收入与第二本账政府性基金预算

国有土地使用权出让收入是政府性基金预算收入的最重要组成部分，若不考虑线下收入专项债务收入，则土地出让收入占政府性基金预算收入的85%-90%左右。因此对第二本账政府性基金预算收入的判断其实就是对明年土地市场的判断。

从下半年数据来看，地产与土地相关数据已现止跌迹象，但仍然处于低位波动阶段，未见显著回升趋势。对于2023年，我们在报告《走出谷底：2023年宏观环境展望》中已提到，随着融资支持“真金白银”的叠加落地，房地产领域短期企稳的概率上升，并考虑历史土地周期规律变化情况、低基数因素等，2023年土地市场回升是大概率事件。但短期内增速中枢大概率难以恢复较高水平。

基于此，我们预计2023年政府性基金预算收入规模大致位于疫情前的2018-2019年平均水平左右，即第二本账收入总和预计约为8万亿元左右，对应增速2%左右。

（三）利率债供给规模

根据上文测算，我们预计2023年赤字规模约在3.8-4.2万亿元左右，其中中央赤字主要由国债净融资组成、地方赤字主要由新增一般债组成。2023年新增专项债规模预计约在3.75-4万亿元左右。因此，在暂不考虑年中启用余额限额空间的前提下，2023年中央及地方的新增债供给规模预计约在7.6-8.2万亿元左右，较2022年环比多增0.1-0.7万亿元。

同时我们还需考虑再融资类地方债，即再融资一般债与再融资专项债。数据显示，2023年将到期一般债约1.9万亿元、到期专项债约1.8万亿元，共计约3.7万亿元，较今年环比多增约0.9万亿元。

因此根据历史经验，并考虑到第一、二本账财政状况较为紧张的现状，保守情况下，2023年两类再融资债的发行规模至少将与到期债务规模基本持平，即3.7万亿元。同时亦不能排除再融资债规模高于到期债务规模的可能性，2021年也曾出现类似情况，则这种情况下2023年再融资一般债、再融资专项债发行规模预计约在4.0万亿元左右。

综上所述，财政口径下我们预计2023年利率债供给规模约为11.3-12.2万亿元左右，较2022年多增1.2-2.1万亿元左右。

（四）基建与准财政

基于上文测算，第一本账支出预计约在27万亿元左右，较今年环比多增0.5万亿元，第二本账支出（不含专项债）预计约在8万亿元左右，较今年环比多增0.2万亿元。二者合计支出规模约在36万亿元左右，边际多增0.7万亿元，对应支出同比增速约在2%左右。

对于专项债部分，前文我们预计年初专项债预算额度约在3.75-4万亿元，对于同口径下的2022年的3.65万亿元额度环比多增0.1-0.35万亿元，但若考虑到后续追加的5000亿元余额空间额度，则两年新增专项债总规模基本持平。

2023年我们根据测算得到的广义支出增速不高。主要源自2022年的较高基数问题（图14），2022年广义财政支出中包含有上文提到的1.65万亿元特定国有金融机构和专营机构上缴利润支撑，同时狭义财政中还有较高比例的抗疫民生类刚性支出支撑（图22）。此外，2023年收入端的修复弹性、上文提到的债务率指标、存量可用于“调剂”的财政资金规模明显收缩等因素也同时掣肘了广义财政支出端的扩张。

由此可见，对于2023年的基建投资，仅凭借传统的广义财政支出扩张是不够的，同时还受到2022年基建高增长的基数问题约束。因此，2023年基建投资还需要其他增量资金来源。我们认为可能有：

一则可以来自狭义财政中刚性支出分流效应的减少，假设这部分资金占比回到疫情前的水平，预计可以多增1万亿元左右。考虑到这部分资金并不会全部投向基建，故我们再次假设狭义财政中的基建类支出占比回到2020年时期，需要资金6000亿元左右，基本可以匹配，并可拉动基建投资3个百分点左右。

二则来自今年通过金融工具支持的基建项目的后续跟进，央行三季度货政执行报告显示[10]，今年下半年共投放7400亿元政策性开发性金融工具，并使用配套的新增8000亿元信贷额度，引导商业银行跟进的项目累计授信额度超3.5万亿元。保守估计，若对应项目分3年落地，则2023年内这部分项目至少还将拉动基建投资约1.5万亿元左右，可拉动基建投资7个百分点左右。

两项共计10个百分点。但需要注意的是，第二项所列的项目与专项债对应项目存在一定程度的重合，因此实际的拉动幅度大概率将不及7个百分点。因此结合这一实际情况考虑，我们预计2023年增量资金大概率将拉动基建投资增速约在6%左右，即低于2022年，但仍然维持近年来的较高增速水平。

此外对于全年的基建施工节奏，我们预计2023年的基建投资节奏与基建开工节奏都将具有前置特征。如今年上半年的基建项目开工节奏与基建固定资产投资节奏背离的现象（图25）大概率不会出现。一是今年上半年各地项目施工受疫情影响的现象再次出现的可能性较低；二是今年下半年各地组织下一年提前批额度时，要求各地对此次申报规模按2023年本地区所获“提前批”额度的3倍左右把握[11]，可见对项目储备不足的问题已有重视；三是上文提到的，今年下半年追加的两批政策性开发性金融工具撬动的项目预计将在明年继续施工，故这部分项目所需的筹备时间也相对较短。

由此，我们还可以展开对2023年准财政部分将如何发力的探讨。2023年在面对出口、地产仍有风险，传统的财政两本账扩张有上限约束的大背景下，基建投资若需成为经济增长抓手，仍需其他增量资金的支持。当然，2023年的经济环境、疫情防控等因素与2022年并不一样，对各类财政工具集中下达的需求也并不完全一样。

基于以上两点，我们认为2023年仍有一定可能见到准财政政策工具出现，例如今年下半年曾使用的政策性银行工具、专项债近万亿元的余额限额空间的使用，以及今年以来被提及频次增多的PPP项目、PSL等。但一是这些政策工具下达的密集程度和规模大小，不太可能完全复制2022年，二是它们的出现仍有待年中时点的相机抉择。

（五）狭广义财政压力在哪里？

短期来看，2022年广义财政支出增速大幅回升的支撑项之一“特定国有金融机构和专营机构上缴利润16500亿元”这一短期因素较难在2023年复现。这部分资金主要来自包括央行、中投、中国烟草等中央金融机构及金融企业，其中9000亿元调入第一本账一般公共预算，这部分中的8000亿元用作支持基层减税降费的转移支付。剩余的7500亿元中，原有4000亿元计划在2023年用作继续支持地方减税降费的资金，但考虑到今年的经济情况，已于今年年中提前动用这部分资金。

来自政策性银行的支撑项之二“7400亿元政策性开发性金融工具”和“对金融支持基建建设调增的8000亿政策性银行信贷额度”也难以在2023年出现完全复制。

长期来看，首先是从非税收入、广义财政收入等指标看，政策择机打开增长条件亦具有一定必然性。这一点我们在报告《走出谷底：2023年宏观环境展望》中已有分析（图26、图27）。

2018-2022年，地方债到期规模逐年攀升，分别是0.8、1.3、2.1、2.7、2.8万亿元，一方面是历年新增债额度不断提高，另一方面是在财政逐渐紧张的背景下，大部分到期地方债券依然选择了再融资的方式进行展期。此外，近年部分地区试点将“表外”隐性债务转换为“表内”再融资债券也在一定程度上增加了存量债务规模。

对于2023年，预计到期地方债规模为3.7万亿元左右，较今年显著增加（图28），偿债付息压力显著上升。未来几年这一趋势也难见扭转。

地方债务压力的另一个角度是地方债平均发行期限这一指标，该指标在2020年底受财库〔2020〕36号[13]（“优化地方债期限结构，合理控制筹资成本”）影响，发行期限显著下行，但今年以来发行期限数据再次回到2020年高位水平（图29）。

也可以从债务率（存量债务规模/两本账收入总和）与负债率（存量债务规模/名义GDP规模）两个指标来衡量地方财政的压力。前者的国际公认警示标准是小于100%，控制标准参考值为90%-150%；后者国际上通常以60%作为政府债务风险控制的标准参考值。

一是债务率指标，该指标已于2020年底接近警戒区间下限，现已突破这一下限。2020年底时财政部政部政府债务研究和评估中心副主任薛虓乾就早有表示：“从总体规模看，2020年末我国地方政府债务余额将达26万亿，债务率接近警戒区间下限”[14]。经过两年的发展，这一指标进一步走高（图30），预计已从2020年的93%左右上行至2022年的129%左右，突破警戒区间的下限，若不对其分子端或分母端进行一定控制调整，则债务率指标将进一步接近警戒区间的上限。

二是负债率指标，该指标也在不断升高。2019年末政府负债率为39%，2022年末负债率指标预计将上行至49%-50%左右。

我们在2021年初的报告《债务率与财政环境》提到，地方债务率接近警戒区间的下限，因此对于2021年这样一个分母扩张（财政收入、名义GDP）的年份，恰是适度控制分子扩张（债务规模）的年份。

反过来看也是同样，对于2023年这样一个分子端（债务规模）难现下降趋势的年份，做大分母端（一般公共预算收入、以土地出让金为主的政府性基金收入、名义GDP等）就是一项重要的选择，只有做大分母才能有效控制债务率、负债率指标的上升趋势。

因此从财政视角来看，择机进一步打开增长条件具有必然性。

PART 3 改革篇

本次二十大报告[15]在财税体制方面提及“健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系”、“扎实推进共同富裕，完善分配制度，构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系”、“加大税收、社会保障、转移支付等的调节力度”。

会后，《党的二十大报告辅导读本》一书中发表了宁吉喆、刘昆署名文章，分别是《构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系》、《健全现代预算制度》，在二十大报告的基础上进一步为我们明确了未来财税体制的改革方向。

短期来看，2023年积极财政政策的主要方向依然以稳增长为主；但与此同时，财税体系中长期的后续改革方向仍将稳步推进。在这里我们简单结合两篇文章，对未来财税体系改革进行一些探讨。

（一）税收体制改革方向

二十大报告在共同富裕部分提到“努力提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重”、“增加低收入者收入，扩大中等收入群体”。

与此同时，辅导读本中的两篇文章也对“完善税收调节机制”进行了补充与说明，也代表了未来税制改革的重点方向——

第一，提高以所得税和财产税为主体的直接税比重，增强税收对收入分配的调节作用。相较于更容易转嫁的间接税（如增值税、消费税等）而言，直接税（如个人所得税、房产税等）对收入分配更具有调节作用。这也是近年来“直接税”被提及的频次越来越高的重要原因。此前，财政部长刘昆解读“十四五”规划纲要的文章[16]中也提到逐步提高直接税比重这一目标。

第二，进一步完善综合与分类相结合的个人所得税制度，适当扩大综合所得征税范围，优化个人所得税税率结构。如上所述，个人所得税是直接税种中的重要组成部分，也是完成共同富裕目标的重要调节手段之一。二十大报告提到“完善个人所得税制度，规范收入分配秩序，规范财富积累机制，保护合法收入，调节过高收入。”

刘昆部长的“十四五”解读文章还提到了“建立健全个人收入和财产信息系统”“持续推进涉税信息共享平台建设，促进各部门信息共享”，而这也是“适当扩大综合所得征收范围”的重要前提，未来财产性所得、资本所得预计将逐步纳入综合所得范畴，将个税调节收入分配功能最大化。符合“规范收入分配秩序，规范财富积累机制”的要求。

第三，健全地方税体系，加快培育地方税源。加大消费环节税收调节力度，积极稳妥推进房地产税立法和改革，探索建立与数字经济发展相适应的税收制度。一方面，消费税同时也是调节高收入的重要渠道之一，另一方面，随着未来“后移消费税征收环节并稳步下划地方”这一改革的推进，也将进一步补充地方税源。而同时作为地方税源与直接税种的房地产税也是类似。

随着消费税、房地产税等税种逐渐成为地方支柱税源后，也能同时推动地方政府与土地相关的收入从增量环节逐步向存量环节过渡，减小地方对于土地财政的简单依赖。

（二）转移支付与常住人口

前文提到在二十大报告的“完善分配制度”部分表示“加大税收、社会保障、转移支付等的调节力度”。因此除税收体制改革外，转移支付也是调节区域间收入分配的重要手段之一。在两篇文章中也均有提及未来完善转移支付体系的重要方向。

第一，“稳定提高一般性转移支付比重”、“提高均衡性转移支付在一般性转移支付中的比重”，反映未来区域均衡工作的重要性。中央对地方转移支付中一般性转移支付占比已由2018年的56%上行至2021年的91%[17]。在占比已然较高的前提下，文章仍然强调其比重的稳定提高，意味着未来财政仍然要在区域财力均衡方面加大投入，因为一般性转移支付具有较强的“均衡性”特征（主要由均衡性转移支付和共同财政事权转移支付构成），而专项转移支付则更强调“特定性”特征，即特定用途。

在一般性转移支付中，均衡性转移支付被单独强调。或是因为均衡性转移支付更具备纯粹的均衡区域基本财力的功能[18]，因此也更显重要。2021年该项占一般性转移支付比重仅为25%，仍有较多提升空间。

第二，“逐步实现主要按常住人口进行均衡性转移支付”，反映了区域均衡工作中“两个均等化”工作的重要性；未来随着转移支付与常住人口的关联度进一步上升，城镇化趋势都将进一步提升。“两个均等化”指的是地区间基本公共服务均等化、转移人口与当地户籍居民享受同等基本公共服务，主要针对的是部分吸收转移人口较多、非户籍的常住人口较多地区。

此前已有部分政策落地，主要围绕着农业人口的城镇化展开[19]，一定程度上加强了地方政府为进城农民工等群体提供公共服务的财力保障，缩小了区域人均财政支出差距：根据最新数据，2016-2022年期间下达的农业转移人口市民化奖励资金规模逐年增加，自100亿元增至400亿元，占均衡性转移支付比重自0.5%增至2.1%。

本次两篇文章再次强调这一点，可见一方面是均衡性转移支付占比仍低于政策合意区间，另一方面是转移支付中真正与常住人口指标挂钩的转移支付规模占比仍然较低、与常住人口挂钩的转移支付科目仍然较少。除进城农民工外全国各省、省内仍有大量流入流出的迁徙人口未得到完全覆盖。这应该也是两篇文章中分别提到“逐步实现主要按常住人口进行均衡性转移支付”、“探索建立区域均衡度评估机制及指标体系，逐步加大常住人口权重”的重要原因。

从最新数据可以看到，目前各省的常住人口人均均衡性转移支付规模仍呈现一定的不平衡（图37）。

（三）隐性债务与打破兜底预期

关于城投企业及隐性债务问题，财政部长刘昆文章中强调“加强地方政府融资平台公司治理，打破政府兜底预期”，引发市场普遍关注。

但需要注意的是，一是文章中仍然强调“防范化解政府债务风险”、“妥善化解存量”，即新老划断原则，存量隐性债务化解风险应仍可控。

二是尽管文章中“坚持高压监管，坚决遏制隐性债务增量”“打破政府兜底预期”相关表态较为明确，实际上也并非首次出现。如2017年《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》一文中提到“坚持中央不救助原则”，“坚决打消地方政府认为中央政府会‘买单’的‘幻觉’，坚决打消金融机构认为政府会兜底的‘幻觉’”[20]。

三是在提及妥善化解存量隐性债务的同时，本次文章中还提出“逐步实现地方政府债务按统一规则合并监管”。即隐性债务与地方债务统一规则合并监管或将是未来改革的趋势之一。

（四）财政“四本”、项目全生命周期、事业单位等预算的统筹

本次二十大报告辅导读本中，财政部长刘昆文章提出“强化‘四本’预算统筹”、“合理确定国有资本收益上交比例，稳步提高社会保险基金统筹层次”、“逐步统一预算分配权，减少交叉重复安排”。

有关四本账的统筹是一直以来在推进的改革方向。其中包括此前一些应当由政府统筹使用的政府性基金项目转列至一般公共预算，2018年《国税地税征管体制改革方案》提出将各项社保费用划转至税务部门统一征收的改革措施，2021年《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》提出将由自然资源部门负责征收的这四项政府非税收入，全部划转给税务部门负责征收。

本次文章中还提出了“完整反映预算资金流向和预算项目全生命周期情况”、“各部门和单位依法依规将取得的事业收入、事业单位经营收入等纳入预算管理”、“推动中央和地方财政系统信息贯通”、“加强财政与行业部门信息互联共享，实现一体化系统”。相当于除了财政四本账的统筹规划外，本次文章还强调未来要将项目全生命周期的资金流向信息、各行业各部门的事业单位等资金信息进一步向上统筹，形成一体化系统。

这一改革方向，一是方便打通“信息孤岛”，将第二、三、四本账的非税收入、社保费用等逐渐划转至税务部门统一征收，做到央地间信息透明、各部委间信息打通，与我们前文提到的“建立健全个人收入和财产信息系统”“持续推进涉税信息共享平台建设，促进各部门信息共享”非常类似，方便下一步的改革进程的推进；

二是逐步统一预算分配权后，能够有效减少交叉重复安排，同时也可推动长期低效运转、闲置资产调剂使用；

三是一体化系统有助于高效方便地监管各地区、各行业部门、各事业单位的资金流向，进一步对包括违规举债在内的违法违规行为起到遏制监管作用。

此外，由于目前第一、二本账收入规模都出现了不同程度的收缩，因此第三本账国有资本经营预算的重要性也在逐渐升高。而四本账以及各部门各行业的统筹工作也将有助于提高第三本账资金的盘活空间。

风险提示：外部环境变化超预期导致经济压力显著加大，经济下行超预期，刺激政策效果超预期，地产压力上升超预期，海内外疫情情况超预期。

[2] http://yss.mof.gov.cn/gongzuodongtai/202205/t20220526_3813543.htm

[3] http://yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/sjtj/202202/t20220209_3786613.htm

2021年末数据显示，2021年全国地方政府专项债务限额181685.08亿元；截至2021年12月末，专项债务166991亿元。余额限额空间14694亿元。2022年年初新增专项债额度36500亿元，2022年的专项债务限额由181685.08亿元增加36500亿元上升至218185.08亿元，余额限额空间未变，仍为14694亿元。

[4] http://www.gov.cn/premier/2022-01/10/content_5667518.htm

[5] http://www.gov.cn/premier/2022-06/01/content_5693460.htm

[6] https://www1.cs.com.cn/xwzx/hg/202211/t20221116_6308262.html

[7] http://www.gov.cn/premier/2022-01/10/content_5667518.htm

[8] http://www.gov.cn/xinwen/2020-12/23/content_5572833.htm

[9] http://yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/sjtj/202211/t20221130_3854835.htm

[10] http://www.pbc.gov.cn/zhengcehuobisi/125207/125227/125957/4584071/4714197/2022111619490056498.pdf

[11] http://www.21jingji.com/article/20221018/herald/aa471755bf4ecbd7811dbec57c0eae90.html

[12] http://yss.mof.gov.cn/zhengceguizhang/202210/t20221008_3844654.htm

[13] http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-11/11/content_5560562.htm

[14] 详见我们前期报告《债务率与财政环境》。

[15] http://www.news.cn/politics/cpc20/2022-10/25/c_1129079429.htm

[16] http://www.gov.cn/xinwen/2020-12/23/content_5572833.htm

[17] 主要源自部分专项转移支付科目调整为一般性转移支付

[18] 共同财政事权转移支付中有许多科目原先归属于专项转移支付

[19] 2014年印发《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》规划建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，强调中央和省级财政安排转移支付要考虑常住人口因素。2016年国务院下达关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知，通知再次提到“均衡性转移支付适当考虑为持有居住证人口提供基本公共服务增支因素”、“省级财政要参照中央做法，在对下分配均衡性转移支付资金时考虑为持有居住证人口提供基本公共服务等增支因素”。同一年，财政部印发《中央财政农业转移人口市民化奖励资金管理办法》，在均衡性转移支付资金中安排农业转移人口市民化奖励资金，目标是逐步使农业转移人口与当地户籍人口享受同等基本公共服务，促进地区间基本公共服务均等化。

[20] https://www.audit.gov.cn/n5/n26/c118298/content.html