【政策风向】国有资本投资、运营公司改革的挑战和建议

随着国有企业改革的不断深入，为完善国有资产管理体制、深化国有企业改革、迎合市场经济变化、推动国有资本稳健发展，国家有关部门开展了一系列国有资本投资、运营公司改革试点，累计组建140余家国有资本投资运营公司，在“改组组建方式、投资运营模式、授权范围、作用发挥”等方面开展了初步探索。

国有资本投资、运营公司均为在国家授权范围内履行国有资本出资人职责的国有独资公司，是国有资本市场化运作的专业平台。公司以资本为纽带、以产权为基础依法自主开展国有资本运作，不从事具体生产经营活动。

组建国有资本投资运营公司作为出资层旨在实施国家对经济的引导，实现政府特殊的公共目标。作为运营层通往监管层的桥梁，来有效推动国有产权重组，改善政府/国资委“一身二职”、权责不清的现状，从而实现运营层与管理层分离。

2018年《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》【国发〔2018〕23号】发布，对国有资本投资、运营公司的治理结构及运行模式做出了相关规定。

（1）治理结构。规定要求“国有资本投资、运营公司下设党组织、董事会、股东会、专门委员会及经理层”，从而有效的建立健全权责对等及管理层与经营层间有效制衡的监督机制，充分发挥党组织的领导作用、董事会的决策作用、经理层的经营及管理作用。

（2）运行模式。根据规定要求，国有资本投资、运营公司主要由“组织架构、选人用人、履行职责、财务监督、收益管理、考核机制”六个方面组成，实现以资本为纽带的投资与被投资关系，协调和引导所持股企业的发展，从而实现公司目标。

随着国有企业转型的国有资本投资公司和运营公司数量不断在增加、国有企业改革不断深化，转型改革过程中，企业仍然面临多层次挑战：

在“管资产”到“管资本”转变的新环境下，国有资本投资运营公司的管控也必然面临重新定义，如何有效重塑管理关系、厘清管理界面、定位各层级职能、处理各业务分工、整合各分散职能是企业管理的首要任务。

国有企业拥有的资产质量层次不齐，部分是土地、房产、专利等优良资产，部分则为大量因管理不善或技术更新等原因而闲置或与主营业务不相关的无效资产。无效资产的注入可能给企业带来诸如创利能力、股本扩张、净利润摊薄和每股收益摊薄等方面的影响，国有市场化运作公司组建时，需考虑对相关国有资产配置进行整合优化。

企业实际在实际战略制定和执行摸索过程中，既缺乏外部有效执行方案指导，又面临潜在内部旧力量的阻碍，实际战略执行存在落地困难。

现阶段大多数企业仍然是政企一家，权责不清、约束不够、缺乏制衡等问题较为突出，部分企业董事会形同虚设，未能发挥应有管控作用，缺乏真正意义上的自主市场参与主体和自主决策能力。

集团总部职能定位不够清晰，总部管控的主次重点、核心和非核心职能未分离，事务类、服务类职能占据过多资源，导致总部对各职能条线的综合指导支持能力不足，无法有效支撑集团管控模式有效运作。

集团过度干预管控则容易导致总部职能条线僵化、打击子公司经营积极性等问题；过度放权则又可能导致管理混乱，滋生各类廉洁问题。最终无法实现对下属公司的有效管控，失去集团管控的有效性和权威性。

现有改革仍处在摸索阶段，改革成果仍然缺乏科学完整的评价体系和指标，改革决策者无法获取足够的有效信息就改革方案“该不该”、改革方向“对不对”、改革结果“好不好”等方面进行反馈。

大多数国企现有的监督体系存在各自为战、监控缺位或停留在发现一个再处理一个阶段，难以满足国家的全面合规管控的监督需求。

总结优秀国有资本投资、运营公司改革试点成功经验，在改革向深水区推进的过程中，我们建议新时代国有资本投资、运营公司改革试点应把握以下几个关键问题：

顺应国家目标任务和公司战略布局，按“以市场化为导向，以管资本为方式，以提升效益和效率为目标”的思路，建立适应市场化的科学管理体系，既培育强化核心管控职能又合理下放业务管理职能、既合理实现业务分工又有效整合分散职能、既保有国有企业管理职能又积极适应市场化发展。

区分主业与辅业资产、在用与闲置资产、正效益与副效益资产，结合企业主要业务发展方向，分别整理正面资产与负面资产清单，针对具体资产情况进一步开展资产整合配置工作，衡量现有资产效益性、盘活闲置资产、清退亏损资产，处置“僵尸”企业，保障注入市场化资产管理公司的资产活力，以提升企业质量和内在价值。

构建多层协同、精准分级、灵活调节的战略管理体系，通过短期、中期、长期三个层次的战略目标分解，实现战略方案的指导性和可操作性的统一；通过管理层以目标管控激励约束为主、基层以精准操作为主的有序分级管理，实现管理层和基层人员有效激励与上下级战略目标的一致；通过针对实际执行过程中的具体情况灵活调节对应层级战略方案，实现战略方案落地性，保障对应战略及改革方案能平稳落地。

作为所有者与经营者间的制衡约束机制，健全的法人治理结构既能够通过监督确保出资人或股东利益，又能够通过有效授权确保企业经营者权益。完善的法人治理结构，包括有界限清晰相互制约的三会一层职责分工体系、三会一层日常运作方式和重大事项决策机制和现代公司制度体系。构建国企法人结构体系过程中，要充分考虑给予企业自主决策空间的同时，又确保对国企的监督权利，从而真正实现政企分离。

国有企业需要重点突出总部的核心管理功能，强化总部作为核心控制大脑在战略决策、资源配置、资本管理和全面监督等核心职能的权威性，带领整个公司向现代企业集团转变。通过明确管控层次，逐步剥离总部的非核心业务管控职能，逐步下放事务性和服务性等日常业务管理职能，有效释放总部资源，为总部实现全局集中管控提供服务支撑。

良好健康的管控环境是实现有效集团管控的核心和不可或缺的因素，良性循环的内审机制、全面监管的风控部门等各种完善的监督部门及机制带来的企业环境，使得企业集团健康管控得以保障；同时，在严谨的监控环境下，上下级企业间清晰的职能分工、健全的组织架构，是真正意义上实现集团管控治理效用的核心保障。企业需充分考虑管控目的与公司战略目标，梳理权利清单和责任清单、评估且适当下放日常性业务决策权的同时，也不断建立和完善市场化管控机制，实现权利和责任的统一与制衡。

科学完整的评价体系包括合规、风险和效益三个层次。合规是底线，合规评估结果决定“该不该”执行相关改革策略，不应执行的策略应实行一票否决制；风险是方向，风险评估结果提示改革方向“对不对”，对于出现重大风险预警的策略应及时调整方向；效益评估结果反映改革的经济性、效率性和效益性“好不好”、是否达到预期目标。通过全套评价体系整合，旨在反馈核心经济数据、协助有关部门整体调控、促进国企改革高效运作及有关资源的合理配置。

构建大监督体系，强化审计及各监督职能的建设，根据企业实际业务及经营情况合理设置独立的审计机构、健全内控体系、开展多元多层级审计项目，强化审计信息对经营管理融合，实现内部审计自身职能转型升级；同时，推进监督全面覆盖，有机结合审计、纪检、监察、巡视、财务、法律、监事会等具备监督职能的组织及单元，充分发挥各自的优势和特点，合力形成全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力、落实到位的企业国有资产监督体系；最后是保证监督闭环管理，建立问题整改台账并实行销号管理，运用整改成效推动管理提升。强化问责考核机制，增加对重大违规经营投资责任事件的考核。