2018年非洲形势喜忧参半

                           舒  展                          

内容提要  近年来，非洲进入政治社会转型和经济发展换挡两者既相互促进又相互制约的“新常态”时期[1]，形势演变错综复杂。2018年多数国家基本保持和平稳定，安哥拉、津巴布韦、南非、埃塞俄比亚等主要国家政治变迁相对平顺或有惊无险，不少国家的经济先后企稳复苏。然而，大陆内外的地缘战略布局、国际贸易和投资环境不佳和恐怖袭击、气候变化和疾病肆虐等非传统安全压力有增无减，非洲之角、乍得湖区和萨赫勒及其南缘地带的僵局未见根本好转。今后一段时期的非洲政治局势和经济增长依旧存在不稳定、不确定的因素。

关 键 词  非洲形势  经济增长  社会转型  政治变革

作者简介  舒展，浙江师范大学非洲研究院特约研究员、中国前驻厄立特里亚和前驻卢旺达大使。

非洲不少国家重启政治、经济和社会转型。政治改革方面反思模仿欧美模式弊端，突出本土创制或借鉴东亚治国经验，力求政局保持或恢复稳定。经济发展方面调整政府与市场关系，更多强调政府主导作用，优先拓展农业和农产品加工的增值产业链，坚持制造业、服务业等多样化发展，侧重扩大就业和减少贫困。社会服务方面注重改善民生，力推包容性和可持续发展。

经济波动持续但有望走出谷底

2015-2017年多数非洲国家经济不景气，总体经济增长率不及3%，人民生活水平下降，社会不满因素增多，多国接连发生社会动荡和民族冲突，根据英国牛津化险集团的最新《非洲的风险及回报》报告，非洲近年政治和经济持续动荡，自2018年起开始走出衰退，人均区内生产总值三年来首次有实际增长，带动投资前景重新看好。安哥拉、津巴布韦、南非、埃塞俄比亚等国近一年来先后完成领导交接，新人新政初见积极效果。联合国贸易和发展会议2018年10月16日报告预测，撒哈拉以南非洲继2017年增长2.7%之后，今年可望达到3.1%，2019年达3.8%，2020年可逾4%。

由于北非状况不佳，全非洲的上述数值均少0.1个百分点，而且尚未赶上受全球金融危机影响之前的增速。2018年53个非洲国家中18个经济增速有望超过5%,加纳、埃塞、科特迪瓦、塞内加尔等国或可超7%,在当前世界经济继续滑坡的大形势下并不逊色。麦肯锡(McKinsey&Company)预测，非洲总产值到2020年将达2.6万亿美元，1.28亿个家庭的可支配收入约为1.4万亿美元。

世界银行非洲部首席经济学家阿尔伯特•祖法克（Albert Zeufack）认为，此系非洲三大经济体尼日利亚、安哥拉和南非的经济恢复乏力拖了后腿，不过后两家初现好转迹象。南非统计局12月3日表示，第三季度的国内生产总值（GDP）同比增长2.2%，扭转前一季0.4%的萎缩。

科特迪瓦、肯尼亚和卢旺达等资源不多的国家反而保持较快增长，供给侧方面的农业和服务业稳固，需求方面的家庭消费和公共投资两旺。卢旺达国内总产值继2017年实际增长6.1%之后，2018年上半年（年化率）冲上8.6%，第三季度7.7%,全年将增长7.2%，卢国财长预测明年可达8%；主要得益于建筑、会展和信息等产业的强劲发展，通货膨胀保持在3%以下。

2018年4月国际货币基金组织曾预测，撒哈拉以南非洲若干国家的经济增长在未来五年仍将强劲，到2023年，该地区约三分之一的经济体将创造2000年以来年均增速逾5%的纪录。

经济发展换挡的新尝试

非洲不少国家重提发展长规划短计划。进入21世纪以来，东、南、西部非洲一些国家先后提出20-40年的中长期发展规划，辅之以5年期的短期实施计划，设计具体的国家治理、经济增长和社会进步指标。去年底今年初，安哥拉、津巴布韦、南非和埃塞俄比亚等国领导人换班，他们在推出改革新政的同时，均保持了一定的政策延续性。

2018年6月20-21日，总部设在阿克拉的非洲经济转型研究中心(African Center for Economic Transformation, ACET)携手加纳政府在召开第二届非洲转型论坛（ATF2018），各国官员与专家学者就增加就业、促进投资和非洲经济转型务实对话。此次论坛还举办私企和社团高管圆桌会议，讨论上届论坛（ATF2016）发起的非洲转型联盟(Pan-African Coalition forTransformation, PACT)的发展以及政府、企业和社会合作落实跨界转型和改革政策。

撒南非洲的经济结构变革比人们想象的更深刻，有可能开辟一种有别传统工业化促进发展的道路。非洲这种结构转型优先发展外贸服务业、园艺和农产加工业，以及信息通信产业。

1998－2015年间，非洲的服务出口增长速度是商品出口的6倍多。2014年，非盟峰会通过《建设智慧非洲宣言》，力推通过信息通信技术产业加速社会经济发展。移动通讯在今后4年内可为撒南非洲创造1500亿美元产值，相当于地区总产值的8%，肯尼亚、卢旺达、塞内加尔和南非的信息产业蓬勃发展。电子商务在非洲发展也很快，包括肯尼亚、卢旺达、乌干达、南苏丹、赞比亚和南非等24个非洲国家共约6亿人口，并将跨境电商推向13亿非洲人口。目前，非洲和中东电商市场收入为185.83亿美元，到2023年将增至274.17亿美元。

旅游业在非洲大陆支持约2100万人就业，占就业总数的1/14；产值超过1600亿美元，占非洲生产总值近8%，胜过制造业和金融业的产值。卢旺达的旅游业跃居最大出口项，约占出口总额的30%。埃塞俄比亚、加纳、肯尼亚和塞内加尔都融入了全球园艺价值链，埃塞十年间跃升为全球主要花卉出口国。

非洲追捧的新兴服务业除了有利于出口贸易之外，生产率多高于农业，可吸收大量一般技术工人；且与制造业一样，亦得益于技术变革、规模经济和产业集聚效应，有望带动经济发展。此外，非洲服务业不易受生产自动化的冲击，并有助于非洲国家为众多年轻人创造正规就业机会。至少，服务业可与制造业并行不悖，为非洲实现结构转型提供更多路径。

不过，一些国家公共债务居高不下，有的持续上升。其他风险包括岁入下滑、和天灾人祸。而且，照目前非洲的人口增长趋势，许多国家需要几十年保持经济平均增长7%以上（目前仅3-4%），才能逐步减少贫困和提高人均收入，任重道远。

政治转型曲折中探索前行

非洲国家在政治上不同程度地摸索符合自身国情的发展道路，了解与借鉴世界不同的发展经验教训。

不少非洲国家的执政党汲取上个世纪军政权或一党制高压引起民众反弹和社会分裂的惨痛教训，一方面明确必须遵循“以人民为中心(people-centred)”的基本原则，一方面强调社会各方通过协商达成共识的非洲价值观。有识之士认为，欧美民主制度内在的冲突性过强，非洲传统文化鼓励社会、经济和政治各类竞争，不过力求避免冲突，非洲价值观追求“协商达共识”。他们主张在扬弃本土价值观的前提下，消化借鉴一些国际上的好做法，本土的民主基因与国际的价值标准相结合就是治国理政的创新。卢旺达多年实践政党论坛、全国对话等本土创制（Home Grown Solutions）的治理模式，反对分裂，力主社会和民族团结，实行权力分享（总统和总理不是同一个政党、不是一个民族）。如卡加梅总统每年抽出两天直接与民众对话并率内阁和地方首长集体接受问责，每月最后一个周六各级领导到各地参加义务公益服务并与群众商议当地发展大政方针。埃塞、南非等东南非洲国家都相互交流和借鉴本土治国理政经验。

一些非洲国家转向政府主导发展(developmentalstate)，自主探索和实践国家发展道路的意识更加强烈，经济发展与社会发展同步且力求公平，因而社会凝聚力有所增强。

非洲二十年的转型改革道路颇不平坦，各国发展亦不平衡。当前，相当多国家的政党还是以民族为基础，“联合政府”时有腋肘之患，尚未找到完全适合自身发展之路，受制于内外因素制约，“成长的烦恼”并不少。

非洲需要走自己的改革道路以实现其潜力。非洲发展面临挑战，不是因为缺乏勇气或毅力，而是因为没有把握每个非洲国家的现实和特定国情及其由此产生的矛盾。虽然其他任何国家都不可重复中国的发展道路，但在非洲引起共鸣并留下印象的是中国注重“用经济和治理来改善社会”这一主要经验。

非洲有55个国家，每年都有几个国家搞选举，或是有人试图推迟选举或是难以处理善后。竞选时，个个政治家都许诺大幅提高人民生活水准，但兑现者并不多。利比里亚和塞拉利昂的政党轮替顺利，但政策并无新意，一年政绩乏善可陈。普罗大众一时狂欢后重又失望，社会愤懑不平很快再现。不过，近5年来非洲没有发生军事政变，逢选必乱的现象逐渐减少，少数国家在选举前后出现“街头政治”，有的输家寻求司法介入，但多有惊无险，鲜见翻盘。

对此，中国国内舆论乃至学界有两种不太合适的说法。一种是说，非洲进入新一轮“动荡”（“第三任期”是“民主倒退”），“安全”问题重新突出；另一种说，要支持非洲政权的“长期稳定”。两者都不完全准确，均未换位思考，颇有“以己度人”之虞。津巴布韦、南非和肯尼亚的政治各有特点，既不是外部世界的“促进民主”所能解释的，也不是内部民众的“求变心态”所能概括的，不宜简单地归结为“不稳定”甚至“社会动荡”，更不能仅仅出于自己好做“工作”之需，祈望甚至建议联手“国际社会”“加强”这些国家的“政治稳定”。

例如南非的“变天”，对南非社会和百姓来讲是件好事情，并非完全是执政的非洲人国民大会“内部权力争斗失控”，而是非国大内部积极力量力图拯救国家免于“被利益集团劫持”。南非人民、非国大有智慧、有能力处理好接班或换代问题，包括几经推后的土改问题。这个问题的实质本是非洲人拿回自己原有的基本资源控制权，而且不仅限于南非，不少非洲国家仍旧尚未解决这个问题。津巴布韦的土改到底是否部分解决了问题尚无定论，外界其实并不了解详情，无从置喙。

无论是津巴布韦的政治过渡，或是南非与埃塞俄比亚的政治发展，本国和非洲多数人认为积极意义大于消极意义，同时也都不希望外部干预。这充分体现在非洲各国提高了对自身政治、安全事务的自主意识。

安全形势喜忧参半

联合国结束14年在利比里亚的维和、49个非洲国家签署《非洲大陆自由贸易协定》、非盟改革有所进展以及埃塞和厄特结束20年不战不和的状态，这些是2018年非洲的一些重大积极发展，说明非洲正在推进“自主解决问题”。

与此同时，非洲一些地方安全风险挥之不去。自2015年以来，非洲武装或暴力冲突逐渐减少，恐怖袭击导致的死难人数也有所下降。但是，多国政权更迭，若干冲突热点未消，天灾人祸迫使难民和无业流民涌入城镇或邻国，甚至远及非洲以外地区，带来诸多矛盾与摩擦。社会骚乱时常发生，有增无减，基础服务和治安难题一时难以解决。

尼日利亚政府围剿重创博科圣地武装，但其仍能在东北部杀人越货，并流窜邻国尼日尔、乍得和喀麦隆，影响到萨赫勒地区的安全。尼日尔三角洲复仇者(the Niger Delta Avengers)时常袭击平民，东南部比夫拉分离组织死灰复燃。非盟军队即将撤离索马里，但索马里国防军尚无力保家卫国。索马里青年党并未过气，还会肆虐。中非共和国政府仅控制小部分国土，各派谋反势力割据，犬牙交错。

展望2019年，东非的南苏丹和索马里内乱难有彻底解决；中部民主刚果和中非共和国的动乱不已，又平添喀麦隆的北南之争；西部几内亚湾的恐怖活动有增无减，且尼日利亚、塞内加尔、几内亚等7国迎来不同级别的选举（全大陆11国进入选举年）。民众上街“搞政治”、做买卖、讨就业近年已成“新常态”。生活艰难和就业无路导致以往相对稳定的乌干达、肯尼亚、南非以及突尼斯等国以青年和妇女为主的抗议此起彼伏，如果政府找不到改善人民生活的新方法，政权安全难免频受威胁。

当前我们还缺乏对非洲权力结构、文化与冲突、价值观、社会心理等多方面的深刻理解和认识，我们只有设身处地站在非洲各国的立场上努力去理解他们的价值观，基于非洲特有的思维方式同他们“共商共建”合作大计，才能真正做到平等对话和有效沟通，才有可能找到解决共同面临问题的办法。

非盟改革略有进展

今年非洲最大的成就是49国签署《非洲大陆自由贸易协定》[25]。这将为12亿非洲人创造一个大市场，他们的国内生产总值合计2.19（另一说法为3.3）万亿美元，有利于吸引外来投资、汇集内部资源，推进经济结构转型和发展区域价值链。到2022年，非洲内部贸易可能从目前占非洲对外贸易总额的16%升至52%

7月初，非洲联盟第31届峰会在毛里塔尼亚首都努瓦克肖特举行，决定将非洲发展新伙伴计划(NEPAD)协调机构改为非盟发展署。

11月，非盟特别首脑会在亚的斯亚贝巴举行，讨论非盟改革、与欧洲联盟就科托努协定后协定进行谈判、将非洲发展新伙伴关系机构转变为非盟发展机构、以及加强非洲联盟同行评议机制以及和平与安全理事会。主旨是非盟在政治决策和日常工作中要“高效率和有效力”，非盟委员会将从现有的8个部门改为6个：政治事务、和平与安全；经济事务、贸易和工业；基础设施、能源、科学技术；社会发展和人道主义事务；环境和农业发展；妇女和青年。该委员会将来将由八名（不再是10名）高级官员组成——主席、副主席和六名委员。3月非洲大陆自由贸易区协定，随后8国批准。卢旺达率先是签署并批准人员自由流动议定书，以及发起非洲统一航空市场，都是推动非洲一体化的重大步骤。

    最大的进展是与非盟和平基金长期以来完全依赖外援的局面有改善，现在有6000万美元自筹自主资金（用于调解与维和），虽然离4亿美元的目标还有很长一段路，毕竟聊胜于无。

2019年，埃及将接棒卢旺达，轮值非盟主席。塞西是否有卡加梅的远见、决心、能力与人缘，还有待观察。另外，南非（同时出任联合国安理会非常任理事国）、埃塞俄比亚和阿尔及利亚（同年大选，很可能“新人有新政”）有望重返非盟和安会，加上事实上“常任”的尼日利亚，将对能否及如何“加强和安会的能力”这项关键改革的影响不容低估。

（注释略，原文请见《国际问题纵论文集（2017/2018）》）

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