以“对口协作”为镜鉴：浅议江苏“双高协同”的制度创新

在铺天盖地的“创新”语汇中，我觉得有几样最为重要。观念创新点燃 “从0到 1” 的想象力火种；科技创新与产业创新的融合铺就 “0-1-10-100-10000” 的顺畅进阶之路；制度创新则发挥了乘数效应，让通向 10000 的列车加速向前飞驰。

制度（Institution, System, Order）的本质，是人们对规律的总结，是行为模式的固化成型，是约定的游戏规则，更是无形却有力的社会公共产品。  无论新旧制度经济学派还是马克思的政治经济学派，皆以制度为研究核心，足见其重要性。制度设计划定了组织的行为边界，制度竞争是国家间最根本的较量，制度优势是国家最深层的优势和自信源泉；而制度创新，则是有创新中最具爆发力的 “核聚变动力”。

双高协同：产学研融合的制度创新

当下，教育科技人才一体化、高校与产业破壁、大学与城市共生已成为时代主旋律。2025 年江苏教育科技领域的核心热词当属 “双高协同”—— 高新区与高校协同创新发展。这是江苏推进教育科技人才一体化发展、促进科技创新与产业创新深度融合的关键举措。7月4日，江苏省政府出台《关于推进高新区和高等院校协同创新发展的实施意见》（苏政办发〔2025〕28 号），明确要求高新区与高校结对，形成 “有组织科研+有组织转化” 的闭环，目标在2027年实现全省全覆盖。

这种省级层面对产学研协同的强制性、规模化推进，在全球范围内颇为罕见。长久以来，世界各地的产学研合作多为市场自发行为，政府干预有限，且多停留在点上探索。例如，我校2007年与南京高新区 “创新在南工，创业在高新” 的合作，便是早期自发探索的典型。近10年国家高位推进产学研协同创新，是以点带面、逐步叠加产学研合作浓度，如 2011 协同创新计划中心、全国实验室重组、国家大学科技园优化重组、全国高校区域技术转移转化中心创建均以平台为抓手。

——唯有 “双高协同”，是在省级高能级层面推动创新资源的大规模、强制性系统集成，堪称制度创新的标杆。

不仅如此，从江苏“双高协同”文件表述与推进举措来看，这一行动的创新意味也浓得化不开。它以“一个产业方向、一个科创平台、一名领军人才、一个转化基金、一批标杆项目” 的 “五个一” 融合发展体系为框架，覆盖产教融合、校企合作、校地合作、核心技术攻关、标志性成果产出、科技成果转化、科技资源共享、财政金融支持、科技人才引育、新产业新赛道培育、高校综合改革、高新区新质转型等关键环节，几乎实现创新生态的全周期覆盖，制度创新力度不言而喻。

对口协作：区域协调的制度演进

谈及制度创新，不禁联想到我国另一制度设计典范 ——“对口协作”。三年前我曾参与著作《对口支援协作合作制度演进与江苏范式》，略窥门径，在此试作比较与阐述。

所谓对口协作，是以东西部协作为主体的跨区域府际帮扶协作。东部经济发达省份与西部欠发达省份签订省际结对协议（如苏陕协作、苏青协作），开展多领域、多层次、多要素的耦合协作，助推西部地区全面乡村振兴与高质量发展。除东西部协作外，还有南水北调对口协作等形式，其前身可追溯至福建浙江的山海协作工程和江苏南北结对帮扶合作，皆以促进区域经济协调发展、实现共同富裕为主旨。

对口协作制度的建设举措、成效、重要性与影响力持续提升。在书中我梳理出对口协作发展的四个阶段：雏形阶段（1986～1995 年）、起步阶段（1996～2015 年）、精准阶段（2016～2020 年），当前正处于衔接阶段（2021 年至今）。从最初以资金、基础设施、公共服务、农业技术为主的扶贫攻坚，逐步向劳动力培训与转移、产业高级化和规模化、科教文卫多样化、生态环境可持续等多个领域纵深发展，拓展为 “五位一体” 的全方位体系化合作。仅2023年，东部八省市便向西部十省区市投入财政援助231.9亿元，互派挂职干部3045人、专业人才2.5万，一大批帮扶项目落地见效，成为 “中国之治” 的成功典范。

制度共性：中国特色的治理逻辑

“双高协同” 与 “对口协作” 虽分属产学研协同创新与区域协调发展领域，却有着显著共性。它们在西方 “小政府” 理论与市场原教旨主义之外，走出了一条兼具系统性与灵活性的制度创新之路，共同构成中国式制度创新的鲜活样本，彰显中国式治理体系的独特性。

其一：“自上而下” 的系统性制度安排

“对口协作” 在中央统筹下构建省际帮扶网络，“双高协同” 以省级政策推动创新要素重组。二者本质上都是 “自上而下” 的系统性制度安排，将国家战略精准转化为具体行动，彰显 “集中力量办大事” 的制度优势。

其二：“结对共建” 的资源穿透逻辑

“对口协作” 侧重经济社会资源的均衡配置，通过层层结对打破地理疆界，将东部的资本、技术、经验输送至西部，完成 “先富带后富” 的资源再分配；“双高协同” 聚焦创新要素的系统集成，以高新区与高校结对，拆除教育与产业的壁垒，促进科技创新和产业创新深度融合。二者本质上都是让资源突破体制机制边界，以 “结对” 这一经典组织化形式开辟资源输送快捷通道，实现跨边界异质资源的高效配置重组。

其三：“有为政府” 与 “有效市场” 的双核动力耦合

初期主要依靠行政力量搭建结对框架，发展过程中逐步引入市场机制，激活内生动力，灵活切换动力源：“对口协作” 通过产业合作培育对口地区 “造血” 能力；“双高协同” 借助转化基金、人才双向任职让创新主体自主对接需求。二者均遵循 “政府引导-市场发力” 底层逻辑，体现从政府主导向市场机制的动力切换，有机整合政府、企业、社会、个人等利益相关者的资源要素，更好发挥协同效能。

制度嫁接：互鉴与启示

对口协作历经 40 余年演进，形成诸多成熟做法与经验，可为“双高协同”等类似的“结对式”制度安排提供借鉴：

一是高位推动。建立双方高层互访制度，强化顶层沟通。成立工作专班定期听取专题汇报。每年年初签署协议并制定工作计划，每季度召开工作调度会，定期组织实地调研与督促检查。

二是顺畅联动。构建多部门联动机制，完善前方工作队（组）和后方对口办的配合机制，确保组织横向到边、纵向到底，前后互动、运转有序。

三是精准结对。深化 “镇村结对、部门牵手、平台合作” 援助模式，将结对关系向下垂直、向基层倾斜，形成精准互补的结对共建网络，压实责任链条。

四是闭环管理。强化规划引领与需求对接，健全责任管理与绩效考核评估。按照考核框架不断丰富产业协作、劳务协作、消费协作、社会帮扶等内涵。积极表彰先进以激发参与主体积极性。

五是人才为要。采取双向交流、两地培训、跟岗锻炼等形式，推进人才干部双向嵌入、互派互学。持续创新“组团式”智力帮扶模式。

六是可持续发展。加强经验提炼与宣传推广，扩大制度影响力。动员社会各界力量自觉自愿参与，最大化挖掘和利用各方面要素，为制度运行注入长青生命力。

制度再创新

好的制度能激活系统活力，形成负熵。而最高级的制度形式是实现自组织，激活系统内生活力，凝聚正向能量，避免 “各自为战” 的囚徒困境。“对口协作”制度设计和运转至今，在发挥重要推动作用的同时，也存有薄弱环节：政策的稳定性、系统性不足，边界不清晰甚至存有矛盾；行政色彩重，应急性强；府际利益冲突和地方保护主义仍然在一定范围内存在等。

他山之石，可以攻玉。未来 “双高协同” 的深化运行，既要借鉴既有制度智慧的基础上持续创新，还要在坚守制度优势的同时，以更弹性的制度设计包容科技创新的不确定性：

一是规避注重数字达标可能带来的制度异化。警惕为追求指标数量而“重建设轻运营”的现象，确保每一项举措都扎根于真实需求，务求取得实效。

二是植入弹性机制，拓展协作边界。可探索将协作范围拓展至职业类高校与经济开发区等主体，尝试突破单一产业边界和结对高校数量限制，增强制度灵活性和政策覆盖面。

三是建立容错机制与耐心机制。尊重科技创新的长周期与强风险特性，为协同过程中的探索试错提供适当空间。

四是避免新的碎片化。强化顶层设计与统筹协调，防止因协同单元较多和行政边界条块较散，导致资源分散、难以高效形成聚力。