导语
《住宅专项维修资金管理办法》（财政部、建设部令第165号）第四条规定：“住宅专项维修资金管理实行专户存储、专款专用、所有权人决策、政府监督的原则”，其中“政府监督”原则因其外延模糊不清，实践中常常产生争议。今天分享的案例经过了一审、二审以及再审，三级法院最终对“政府监督”的边界进行了界定，值得全国各维修资金管理机构予以参考。
判决概要
政府的监督职能只体现在《住宅专项维修资金管理办法》第二十二条规定的需要使用住宅专项维修资金的程序办理方面。由于案涉专项维修基金已经实际发生并已审核结算完毕，且符合上述规章第二十二条的办理程序以及《S市物业专项维修资金管理办法》的相关规定，S市房产局应当履行审批职责。
案例情况
审理法院：L省高级人民法院
裁判日期：2020年7月20日
再审申请人（一审被告、二审上诉人）：S市房产局
被申请人（一审原告、二审被申请人）：S市某电子工程有限公司
被申请人（一审被告、二审被申请人）：S市D区房产局
被申请人（一审第三人）：S市D区某社区居民委员会
案件背景
2015年3月21日至8月3日，某小区业主委员会以书面确认形式就是否对已超过保修期的该园区部分监控系统、大门系统、单元门系统、电梯刷卡系统实行更新征询业主意见。2015年8月4日，经该小区业主大会决议通过，申请专项维修资金实施更新。2015年8月17日，S市D区某社区居民委员会，同意该小区业主大会作出的关于维修资金使用相关事宜的决定。2015年9月23日，D区住宅小区管理办公室出具《实地审查核实报告》，确认并同意使用维修资金进行案涉维修。2015年9月小区业主委员会向D区房产局、S市房产局提交《商品住宅专项维修资金使用申报审核表》，D区住宅小区管理办公室、S市房产局审批同意该业主委员会启动维修资金进行相关维修。经过招投标，2015年11月10日S市某电子工程有限公司与业主委员会、物业公司签订《改造工程合同书》。2016年12月11日，工程竣工并经业主委员会、监理公司、施工单位及物业公司四方验收合格。
小区业主委员会向D区房产局提交《商品住宅专项维修资金使用结算资料》，但该笔资金至今未获审批。2016年12月31日，小区原业主委员会到期，新业主委员会未产生。为索要工程款项，S市某电子工程有限公司以S市D区房产局为被告、S市D区某社区居民委员会为第三人，向法院提起行政诉讼，要求S市D区房产局履行维修资金审批职责。
一审法院意见
一审法院认为：
首先，关于原告是否具有申请履行义务的主体资格的问题，小区业主委员会已经按照相关的法律程序规定，启动了维修项目，在维修项目完结后，申报的主体业主委员会因故解散，直到本案诉讼期间仍没有成立，现代行业委会职责的S市D区某社区居民委员会亦未对维修资金的支付提出否定性意见。同时原告系小区业主委员会施工合同的相对人，该合同所涉及的工程内容已经确定，且该笔工程款属于专项维修资金，现该工程已经完工，被告的是否履行审批职责直接关系到原告是否应当领取该笔工程款，因此原告具备本案的诉讼主体资格。
其次，关于本案是否需要先经民事诉讼解决争议的问题，本案中被告提出不予审批维修工程款的理由是案涉维修资金的使用存在争议，因有部分业主举报投诉该小区物业违法使用维修基金，伪造业主签名，故中止审批。现二被告拒绝履职的理由并非民事争议，而是行政机关基于行政管理职责而产生的监管职责，所以根本无法通过民事争议解决。同时，第三人S市D区某社区居民委员会对案涉维修资金的使用并未提出抗辩与异议，故本案不存在有待民事诉讼解决的民事争议。
最后，关于原告的申请是否符合相关的法定要件被告应否履责的问题。案涉维修工程已经验收并且投入使用，现被告S市房产局明确表示业主委员会提交的审批申请材料符合形式要件，且被告S市D区房产局于2017年1月9日向S市房产局提交《关于小区房屋维修资金使用现存在问题的报告》中明确表示，其已经对签字问题经过走访核实。2017年1月11日，被告S市房产局依旧以调查结论尚不明确不予审批，且在本案审理过程中，被告并未提交任何对不予审批后，其履行法定职责所进行之工作，造成了案涉维修资金结算审核工作的长时间中断，属不履行法定职责。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：一、被告S市D区房产局履行关于“小区弱电改造工程”物业专项维修资金的审批职责；二、被告S市房产局于本判决发生法律效力后十日内通知专户管理银行向原告支付维修资金工程款1，707，548.95元。三、驳回原告其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告承担。
二审法院意见
S市房产局认为：原审被告不具有原告主体资格，本案尚存在民事争议，应通过民事诉讼解决争议。本案维修基金使用存在争议，产生了阻却维修基金结算审批的正当事由，应待相关争议确定后再行办理维修资金的审批，故提出上诉。
二审法院审理认为：《住宅专项维修资金管理办法》第四条规定：“住宅专项维修资金管理实行专户存储、专款专用、所有权人决策、政府监督的原则。”根据上述规章可知，住宅专项维修基金的管理使用是由所有权人决策，政府相关部门只有监督职责，而从《住宅专项维修资金管理办法》第四章“监督管理”条文中看，并没有规定专门针对专项维修基金审批、发放相关的监督职能。故政府的监督职能只能体现在《住宅专项维修资金管理办法》第二十二条规定的需要使用住宅专项维修资金的程序办理方面。
本案中，案涉专项维修基金已经实际发生并已审核结算完毕，且符合上述规章第二十二条的办理程序以及《S市物业专项维修资金管理办法》的相关规定，现S市房产局不能举证证明案涉维修基金的启动不符合上述办理程序，根据住宅专项维修资金的使用，应当遵循方便快捷、公开透明、受益人和负担人相一致的原则，原审法院判决S市房产局履行审批职责符合法律规定，应予维持，故驳回上诉，维持原判。
再审法院意见
S市房产局认为二审判决认定事实的主要证据不足，适用法律错误，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条（三）（四）项的规定向L省高级人民法院申请再审。
再审法院认为，根据《住宅专项维修资金管理办法》第四条之规定，住宅专项维修基金的管理使用由所有权人决定，政府相关部门只有监督职责。而政府的监督职能只体现在《住宅专项维修资金管理办法》第二十二条规定的需要使用住宅专项维修资金的程序办理方面。由于案涉专项维修基金已经实际发生并已审核结算完毕，且符合上述规章第二十二条的办理程序以及《S市物业专项维修资金管理办法》的相关规定，S市房产局应当履行审批职责。法院最终认定：再审申请人S市房产局申请再审的理由不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的再审条件。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定驳回S市房产局的再审申请。
案件分析
“所有权人决策、政府监督”可以说是维修资金管理的支柱性原则，然而对于何谓“政府监督”，却有着不同的理解。一种观点认为，政府监督应该属于全方位的监督，政府既要对资金存储进行监督，又要对资金拨付进行监督，还要对工程施工、工程质量、业主委员会及其他相关主体进行监督，这种观点认为政府监督包含程序性监督与实体性监督。另一种观点则认为，政府监督仅限于程序性监督，因为维修资金管理毕竟属于业主自决事项，政府的行政管理不宜介入过深、过甚。不少地方立法将维修资金使用规定为“备案制”而非“审批制”正是基于此法理。本案中，三级法院从司法角度确认了维修资金的“政府监督”仅应为“程序性监督”。分析本案，法院的态度体现在以下几个方面：
第一，“政府的监督职能只能体现在《住宅专项维修资金管理办法》第二十二条规定的需要使用住宅专项维修资金的程序办理方面”，这是本案司法裁判的核心。从三级法院司法审判逻辑来看，法院认为行政机关行权的基础在于法律授权。虽然《住宅专项维修资金管理办法》规定了“政府监督”原则，但仅对程序办理方面的职责进行了详尽规定，赋予了管理机关的相关行政权力，而在其他实体性监督事项方面法律并未规定管理机关的具体行政职责，基于此法院认为维修资金管理机构的监督职责仅限于程序性事项。
第二，法院认为只要申请材料符合形式要件，即符合维修资金拨付程序，管理机构就应当拨付资金。本案中法院认为，“案涉维修工程已经验收并且投入使用，现被告S市房产局明确表示业主委员会提交的审批申请材料符合形式要件”,此即构成维修资金管理机构拨付维修资金的基础。符合《住宅专项维修资金管理办法》第二十二条的办理程序以及《S市物业专项维修资金管理办法》的相关规定，S市房产局应当履行审批职责。
第三，有关业主信访等实体性争议，不构成阻却维修资金拨付的理由。S市房产局认为，本案维修资金使用存在争议，产生了阻却维修基金结算审批的正当事由，应待相关争议确定后再行办理维修资金的审批，并提交了部分业主举报投诉该小区物业违法使用维修资金，伪造业主签名的信访投诉材料及相关回复作为证据。但法院没有采纳该意见，法院认为上述信访材料不足以构成S市房产局不履行资金拨付职责的合理理由。
延伸讨论
因立法上的不明确，“政府监督”原则的内涵与外延常常引发维修资金管理上的争议。本案法院从司法裁判角度认为“政府监督”只限于“程序性事项”，但由于三级法院的裁判理由较为简洁，且存在晦暗不明的地方，因此仍未从根本上解决该问题。
首先，虽然三级法院均认定“政府的监督职能只体现在使用住宅专项维修资金的程序办理方面”，但一审法院在面对S市房产局“本案维修资金使用存在争议，产生了阻却维修基金结算审批的正当事由”的意见时认为：“且在本案审理过程中，被告并未提交任何对不予审批后，其履行法定职责所进行之工作，造成了案涉维修资金结算审核工作的长时间中断，属不履行法定职责”。从该段表述上来看，S市房产局若能举证证明相关“履行法定职责所进行之工作”，似乎法院便认可其履行了法定职责。然而，何谓“履行法定职责所进行之工作”？法院并未给与明确答案。
若依照法院整体观点，相关工作属于“程序性办理事项”，那么管理机构在面临业主信访投诉时，仅有一个选项，即“拨付资金”，因为业主关于签字造假的信访投诉属于实体性内容，不属于法院认定的“政府监督”的职权范围。按照此逻辑，若管理机构此时拨付了资金，当然属于履行了法定职责，自然也就不会产生诉讼问题。若管理机构此时没有拨付资金，法院也没有必要以“被告并未提交任何对不予审批后，其履行法定职责所进行之工作”作为裁判理由，因为管理机构此时能且仅能作出“程序性办理事项的相关工作”，没有其他额外选项，自然不可能向法院证明其“其履行法定职责所进行之工作”。相反，若法院认为的“其履行法定职责所进行之工作”包含对信访投诉的调查、核实、协调等，因这些工作涉及到了实体性内容，按照法院观点，实体性内容不属于“政府监督”的范畴，管理机构的相关工作属于越权行为，那么，法院为何又要求管理机构将这些“越权行为”作为其“履职行为”的证明呢？
其次，三级法院的判决可能会给维修资金管理实践带来一定困扰。从司法角度来看，法院坚持行政法领域“法无规定即禁止”的基本法理，将“政府监督”的职权范围限制在“程序性办理事项”当中，符合现代行政法治的基本要求，值得称赞。但现实中，基于“大政府”观点下的社会需求，以及“执政为民”的体制内部要求，要求维修资金管理机构不去解决因维修资金使用产生的实体性争议、不去调查处理可能存在的维修资金签字造假、冒用套用等情形，一方面可能不会得到广大业主的理解，另一方面也有可能会引发上级主管部门或纪律部门对管理机构的直接问责。如此便会产生两难境地：如因调查相关实体性争议导致维修资金拨付迟延，司法机构会认为管理机构超越职权或不履行法定职责，如机械的履行程序性管理职责径直拨付资金，又会带来群访事件或问责风险，导致维修资金管理机构的无所适从。
最后，解决上述困境的一个有效途径便是明确立法。一方面，在立法中摒弃传统的“宜粗不宜细”的立法思想，明确划分管理机构的监管职责。如认为维修资金管理机构仅负责资金存储、拨付安全，不负责相关主体之间的其他实体性争议，则应当明确对此作出规定，同时规定其他职权部门对此类争议的行政监管职责，避免业主相关争议无人监管的窘境。另一方面，如认为维修资金管理机构应当实行全面监管，则应当在立法中明确、细致的赋予管理机构对于维修工程质量、业主基层治理、业主委员会建设等相关管理职权，并同时加强机构建设，配备与管理职权相对应的岗位、人员，从而从根本上解决“政府监督”模糊不清的现实难题。（文章仅代表作者观点，供读者参考）
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