深化财政支出管理制度改革三大突破点

日前，国务院发布关于进一步深化预算管理制度改革的意见（以下简称《意见》），对进一步深化财政支出管理制度改革提出了新要求。这是我国新一轮预算管理制度改革的指导性文件，其中有三大突破点。

财政支出是公共产品供给的资金配置过程。支出政策分为总量政策和结构政策两大类，前者重在调节经济运行态势和社会发展方向，后者重在破解经济社会发展各领域难题。要管好财政支出，必须制定好支出政策，因为支出政策决定了支出预算的总体框架。因此，编制支出预算首先要明确支出政策，其中包括支出规模和支出结构。

近年来，我国不断强化支出政策管理。每年年底举行的中央经济工作会议都要对下一年度的支出总量政策、重点战略性支出等进行部署。2018年，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》发布，其中明确要求把支出政策列入绩效管理范围。但是，目前我国各级财政落实支出政策管理顶层设计的措施体系还不完整，特别是尚未把支出政策管理细化为具体支出管理制度，使结构性支出政策管理还难以落实落细。针对这一问题，此次发布的意见提出细化支出政策管理制度建设的具体思路，内容涉及管理主体、管理对象、管理方式、管理手段等。

这些改革所要破解的难题属于综合性顽疾，是难啃的骨头。改革的切实落地，不仅意味着支出政策管理制度有望获得极大改进，更重要的是倒逼一些地方政府和部门科学制定发展战略。此次《意见》提出，各部门预算草案应当报本级党组（党委）审议，这是非常有必要的，因为各级政府部门是各领域支出政策的最终制定者和总体财政政策的落实者，部门党组（党委）能否认真审议草案对于本领域支出政策的合理性和可行性具有很大影响。《意见》还要求打破支出固化格局、调整完善相关重点支出预算编制程序。反观现实，目前不少地方依然存在各领域支出预算均衡增长现象，部门支出预算编制也大多采取基数加增长方式，这本质上是部门利益固化的表现。如果持续下去，不仅会对实现国家重大决策部署的财力保障造成阻碍，还会扩大不合理支出总量，进而导致赤字规模扩大。因此，必须创新预算编制方法，创新部门事权与财力相匹配方式，如此才能实现支出政策管理制度创新。

优化财政支出结构是财政改革面临的长期艰巨的任务。改革进程中，不同发展阶段财政支出结构有不同特征，上世纪80年代，经济建设支出，其中包括竞争性领域支出占财政预算内支出比重一度高达50%；上世纪90年代中期，财政补贴支出，其中包含企业亏损补贴支出占地方财政支出的比重仍在20%左右。2000年前后，建立和完善公共财政体系成为财政改革新的总体目标。为此，我国自2000年启动以部门预算为起点的预算管理制度改革，推行部门预算、国库集中收付、政府采购制度等多项改革，逐步建立起新的预算管理制度体系，为支出结构调整打下了新的制度基础。2003年以来，围绕加大民生保障，财政支出结构不断优化调整。截至目前，全国财政基本公共服务支出占一般公共预算支出总额比重已经超过70%，教育、医疗卫生、社会保障三项支出总额占一般公共预算支出总额比重超过30%。可见，财政资金已聚焦市场不能为、不愿为的领域，这是我国财政职能的根本性转变。

党的十八大以来，随着我国经济社会发展进入新时代，进一步优化财政支出结构也成为必然。2014年10月发布的《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》提出，要严控一般性支出，优化转移支付结构，加强结转结余资金管理，加强政府购买服务资金管理。其整体特征有两点：一是指出了新时代优化支出结构的重点领域；二是把优化支出结构具体化到相关预算管理制度中。目前，这些要求已经得到落实。比如，在优化转移支付结构方面，一般性转移支付占中央对地方转移支付总额的比重已达80%，并形成了相关管理制度；加强结转结余资金管理已出台有关文件，并成为重点工作之一。由此可见，进入新时代，优化支出结构已不再是简单的调整资金倾斜方向，而是如何通过制度创新来提升资金使用绩效，保障国家重大战略实施。

针对现实情况和未来经济社会发展总体要求，《意见》提出要大力优化财政支出结构，强调各级预算要突出重点，具体包括四点：坚决兜住“三保”底线、严格控制竞争性领域财政投入、建立节约型财政保障机制、优化国有资本经营预算支出结构。这些要求表明，优化支出结构需要实现三个突破：

一是在财政收入中低速增长和公共产品供给扩围提标背景下，必须进一步科学界定财政支出范围，突出财政公共性，特别是把基层“三保”放在首位，为全体人民提供均等化基本公共服务，确保人民的生存权和发展权真正落实。

二是讲究成本效益最大化。财政支出是公共产品的投入产出过程，以最小成本完成一定质量标准的公共产品供给，是财政支出应该追求的理想状态。《意见》强调，严格控制并执行资产配置标准，清理压缩各种福利，管控好公共产品供给成本，实现投入产出最大化。这表明，财政支出结构优化的切入点已转向成本控制。

三是拓展优化财政支出结构范围。过去强调优化财政支出结构主要是针对一般公共预算支出而言，这次《意见》把优化财政支出结构拓展到国有资本经营预算。这说明，优化财政支出结构已非简单的公共服务资金配置问题，而是确保国有经营性资产保值增值并有效落实国家战略的重要手段。

支出标准体系建设一直是我国预算制度管理改革的重要内容之一，在不同历史阶段，支出标准体系建设有不同的重点。本世纪初期，预算管理改革掀起新高潮，基本支出标准制定成为支出标准体系建设的重点；2008年后，项目支出标准制定成为重点。党的十八大以来，加快推进支出标准体系建设被摆在更突出位置，支出标准体系建设已全面覆盖到转移支付项目、政府性基金项目、各类部门预算项目支出。党的十九大报告则明确把“标准科学”列为全面规范预算管理的核心内容之一。

针对财政改革和经济社会发展的迫切需要，《意见》提出了今后推进支出标准体系建设的三大突破点：

首先，推进财政支出标准化。财政支出标准化是财政支出各环节、各侧面运行规范的统称，不仅要求支出数额有标准，更重要的是要求支出程序、支出时限、支出对象等有标准，这是全方位的建设，是更为艰难的改革任务。

其次，建立国家基础标准和地方标准相结合的基本公共服务保障标准体系。这是针对各级政府财力与事权相匹配提出的新要求。目前，我国正不断健全基本公共服务保障体系，努力建立与基本公共服务保障标准体系相适应的财政保障制度，其中最为重要的就是按照中央与地方事权与支出责任划分格局，分别制定基础国家基础支出标准和可承受的地方标准，尤其是县级“三保”标准。因为县级政府既是基本公共服务供给“主力军”，又是财政支出规模占比最大的地方政府。只有做好这项工作，基本公共服务保障才能真正落地。

最后，加快推进项目要素、项目文本、绩效指标等标准化规范化。过去，支出标准体系建设侧重于支出定额，所要解决的主要问题是支出总额控制，却无法抑制因立项失范引起的资金错配。加快推进项目要素、项目文本、绩效指标等标准化规规范化，则能够从源头上抑制这一错配情况，实现项目优胜劣汰，从而推动支出标准建设获得突破。

来源：《中国财经报》