引言：
“十五五”规划正式启幕，城投公司转型产投成为重构发展动能的关键议题。
过往，城投企业长期依赖政府指令和举债发展，导致债务规模激增、自我造血能力不足及发展规划不稳定等问题。与此同时，地方经济驱动模式正从“土地财政”转向“产业经济”，要求城投公司从“基建主力”转型为“产业推手”，通过专业化、集群化发展助力实体经济。
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城投转型主要有三种方式
1. 政府整合资源新建产投：
政府整合资源新建产投公司正成为主流选择。这种模式依托行政力量重组区域产业资源，具有资源整合能力强、历史负担轻的优势。但这种模式需要平衡政府、企业与社会资本的多方利益，协调难度较大。
2. 剥离传统业务轻装转型：
剥离传统业务轻装转型模式效率较高，但风险显著。该模式通过剥离非经营性资产，使城投公司聚焦市场化业务。实践中，部分园区城投企业围绕汽车领域开展大规模投资后，却遭遇车企资金链断裂、破产重组等问题，导致资金回收困难，甚至拖累区域经济发展。这表明资产剥离过程中需防范国有资产流失风险，该模式仅适用于产业基础较好的区域。
3. 内部孵化产投子公司：
内部孵化产投子公司操作灵活但规模受限。这种模式通过渐进式培育新兴产业板块，避免业务断层。但由于子公司与母公司信用紧密关联，融资能力易受母公司债务状况影响，初期规模较小，需通过提升主体评级突破融资限制。
下表概括了三种城投转型模式的核心特征：
转型模式
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核心优势
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主要挑战
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适用性
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政府整合新建产投
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资源整合能力强，历史负担轻
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需平衡多方利益，协调难度大
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资源禀赋丰富的地区
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剥离传统业务
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转型效率高，聚焦市场化业务
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资产流失风险大
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产业基础较好地区
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内部孵化子公司
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操作灵活，避免业务断层
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融资受母公司影响，规模有限
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市场化程度较高的城投
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五大关键要素决定转型成败
1. 职能定位：明确政府与市场边界
成功转型首先需要厘清政企关系，明确企业职能定位。合肥产投以“服务合肥综合性国家科学中心建设”为目标，聚焦集成电路、生物医药等战略性新兴产业，成为地方政府推动产业升级的核心抓手。转型成熟期城投应从政策执行者转变为产业生态构建者，如深圳越秀产业基金通过“母基金+直投”模式管理2000亿元资金，实现市场化资本与科技创新的深度绑定。
2. 资源禀赋：立足区域禀赋选择赛道
转型需深度挖掘本地资源禀赋，避免产业“空中楼阁”。例如云南安宁工业园区依托丰富的磷矿资源，吸引湖南裕能、上海杉杉等新能源头部企业集聚，仅用两年时间便实现新能源电池产业从零到84.84亿元产值的突破，磷酸铁产能占全国11.5%。这一例子证明，立足本地资源优势选择产业赛道是转型成功的关键。
3. 业务重构：推动产业链整合与升级
城投需从单一基建主体转向产业运营商。业务重构包括：打造专业化产业园区（如生物医药园、人工智能园），构建“基板面板终端”全产业链；通过产学研合作加速技术转化，如城投公司与高校共建研发中心，设立每年5000万元的专项资金支持产业化项目。
4. 财务梳理：构建科学指标体系
转型期需建立分层财务监测体系：短期关注现金流安全（如债务覆盖率）；中期提升资产回报率；长期强化产业投资能力。例如合肥建投投资京东方项目退出后收益超200亿元，形成“投资退出再循环”的良性机制，为持续投资积累资本。
5. 用人机制：推行市场化人才策略
破解人才困境需推行 “双轨制”薪酬与契约化管理。攀钢钒实施“揭指标竞聘，带契约上岗”机制，对管理岗位全部实行竞争上岗。同时建立“两个合同”退出机制，在劳动合同基础上全员签订《岗位合同书》，实现“能进能出”。
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十五五产业布局
四大方向引领未来
1. 城市升级：聚焦高潜力市场
传统基建正向智慧化改造升级，涵盖智慧交通、智慧能源等新基建领域。重点布局城市更新、保障性住房等政策支持方向，如贵州省构建覆盖省、市、县、乡、村的五级医疗卫生服务体系，通过39.19亿元财政投入建设5家国家区域医疗中心，为城投参与公共服务升级提供范例。
2. 园区运营：从开发到育成转变
园区运营需从“建园区”转向“育产业”，结合区域特色精准定位。例如合肥新站高新区围绕“芯屏器合”产业方向，通过设立265亿元芯屏基金定向投资显示面板和集成电路项目。苏州工业园则构建全周期基金矩阵（天使母基金60亿元、国创母基金600亿元），累计投资3500家科技企业，培育153家上市公司。
3. 配套服务：延伸产业生态链
向供应链、能源等配套服务延伸可提升产业黏性。
例如云南安宁工业园区建立“兵团制+链长制”双制专班和双“店小二”服务机制，为新能源企业提供全流程服务。山东新旧动能转换基金通过多轮投资荣昌生物7000万元，带动社会资本注入，推动系统性红斑狼疮新药泰它西普快速商业化，展示出配套服务的价值。
4. 金融赋能：创新资本运作模式
产业投资需强化金融工具箱应用：一是设立引导基金撬动社会资本，例如安徽2000亿元引导基金群撬动比例达1：10；二是发展供应链金融盘活应收账款；三是通过并购重组整合产业链，2025年A股并购重组中半导体、新能源领域交易占比超40%，呈现产业链整合趋势。
小结：
城投转型本质是区域资源禀赋、政策导向与市场机制的系统性重构。成功案例表明，脱离本地产业基础的盲目转型必然面临高风险，而立足区域特色、分阶段推进市场化改革的城投，将在“十五五”期间迎来全新的发展机遇期。
