分析师：王一峰（执业证书编号：S0930519050002）
分析师：董文欣（执业证书编号：S0930521090001）
联系人：刘杰
10月15日，人民银行网站发布《系统重要性银行附加监管规定（试行）》（简称《附加监管规定》），自2021年12月1日起施行。我们主要点评如下：
1、《附加监管规定》基本遵从征求意见稿，是国内系统重要性银行（D-SIBs）监管的一般性框架
《附加监管规定》作为系统重要性银行监管的一般性框架，为后续制定不同组别和类型系统重要性银行的具体监管方案奠定了基础。政策要点主要如下：1）对不同组别实施差异化附加资本要求；2）附加杠杆率要求需由一级资本满足；3）D-SIBs提交的处置计划最终由危机管理小组确定；4）流动性及大额风险暴露附加要求将针对高组别银行评估情况提出。
2、依据《系统重要性银行评估办法》，19家银行入选并被划入4个组别，大体对标G-SIBs，相对符合市场预期
首次共评定19家国内系统重要性银行，包括6家国有行、9家股份行和4家城商行。入选机构数和分布大体符合市场预期，对于部分可能相对超市场预期的内容，主要分析如下：1）19家D-SIBs机构暂无入选第5组别，但对于工行、中行和建行，实际资本和杠杠监管要求相当于第5组别；2）政策性银行不在入选机构范围之列，预计主要与业务相对简单及未纳入巴塞尔Ⅲ监管有关，符合我们判断，消除此前市场分歧；3）D-SIBs的评价体系参考G-SIBs设置四大指标分类，权重设置有一定差别。因此，19家银行基本与FSB样本一致，邮储作为国有行未纳入高组别、浙商作为上市股份行未进入名单相对超市场预期，但结合业务复杂性、多元化经营等情况，划分较为合理。
3、当前入选的D-SIBs均满足附加资本要求，资本压力不大，但可能个别股份行触及自身设定的资本规划下限
此次系统重要性银行的附加资本要求在0.25%到1%之间，监管力度符合市场预期。同时，入选的D-SIBs均满足附加资本要求，无需立即补充资本，不会影响信贷供给能力。具体影响分析：1）入选D-SIBs均满足附加资本要求，杠杆率影响无实质性约束，但后续不排除个别股份行资本压力可能加大；2）附加资本监管要求组间差较小及合理的过渡期安排，政策影响更平滑；3）后续对高组别银行的流动性管理要求存在加码可能。
4、面临更高资本达标要求，D-SIBs后续有何应对之策？
近年来，我国商业银行资本管理压力有所加大，其核心逻辑是ROE与盈利能力下滑背景下，风险资产持续扩张加剧资本消耗，部分银行内生资本补充不足以完全覆盖业务发展需求。就D-SIBs缓解资本压力的策略提出相应建议如下：
内源性资本补充选择，1）加强负债成本管控，稳定存贷利差和NIM运行，避免ROE水平过快下滑；2）积极推动向轻资产业务转型；3）后续如果面临达标压力较大情况，可考虑灵活调整分红比例，但也会面临一些次生问题；
外源性资本补充选择，1）择机发行可转债，推动主要股东转股补充核心一级资本；2）推广使用资本计量高级法，实现资本节约；3）针对银行自身禀赋优势，定增、配股等方式亦是可选项；4）其他策略性选择——降低入选D-SIBs得分，减轻资本管理压力。
正文
10月15日，人民银行网站发布《系统重要性银行附加监管规定（试行）》（简称《附加监管规定》），明确系统重要性银行附加监管要求，进一步完善我国系统重要性金融机构监管框架。《附加监管规定》自2021年12月1日起施行。我们对此分析如下：
一、《附加监管规定》基本遵从征求意见稿，是国内系统重要性银行（D-SIBs）监管的一般性框架
2018年9月，人民银行、银保监会发布《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》对我国系统重要性金融机构的评估识别、附加监管和恢复与处置做出总体制度性安排。2020年12月，《系统重要性银行评估办法》正式出台，为平稳启动系统重要性银行名单评估与后续监管工作，需尽快出台与之相配套的规定。2021年4月，《系统重要性银行附加监管规定（试行）（征求意见稿）》发布，从附加监管要求、恢复与处置计划、审慎监管等维度对D-SIBs提出监管要求。
10月15日，人民银行发布《系统重要性银行附加监管规定（试行）》（简称《附加监管规定》）。《附加监管规定》基本遵从征求意见稿，仅作小幅修订：例如①将披露时限由“按季披露、披露时间不晚于每季后一个月的要求”修改为“按年披露、披露时间不晚于每年4月30日”；②考虑到系统重要性银行提交的处置计划最终由危机管理小组确定，将征求意见稿中的“处置计划”表述调整为“处置计划建议”；③将“包括内部财务纾困、业务转让、部分或全部资产及负债转让等”修改为“包括对实现快速稳定、提升长期生存能力的分析，以及采取的主要措施，例如内部财务纾困、业务转让、部分或全部资产及负债转让等”等。《附加监管规定》作为系统重要性银行监管的一般性框架，为后续制定不同组别和类型系统重要性银行的具体监管方案奠定了基础。
Ø 政策要点主要如下：
1）对不同组别实施差异化附加资本要求
根据《附加监管规定》，第一组到第五组的银行分别适用0.25%、0.5%、0.75%、1%和1.5%的附加资本要求（若银行同时被认定为G-SIBs及D-SIBs，附加资本要求采用二者孰高原则）。附加资本要求的实施时间上，对进入或晋档银行设置了过渡期，并及时降低退出或降级银行不必要的监管成本：银行在进入系统重要性银行名单或者系统重要性得分变化导致组别上升后，经过一个完整自然年度后的1月1日满足；若银行退出系统重要性银行名单或系统重要性得分变化导致组别下降，立即适用新的要求。同时，人民银行、银保监会可根据经济金融形势及银行业实际情况，对系统重要性银行附加资本要求进行调整，报国务院金融稳定发展委员会审议后实施。
2）附加杠杆率要求需由一级资本满足
附加杠杆率要求为附加资本要求的50%，需由一级资本满足。《商业银行杠杆率管理办法》要求银行并表和未并表的杠杆率均不得低于4%，因此第一组到第五组组内的银行分别适用4.125%、4.25%、4.375%、4.55%、4.75%。进入/上升组别、退出/下调组别杠杆率达标时限同附加资本要求。
3）D-SIBs提交的处置计划最终由危机管理小组确定
《附加监管规定》将恢复与处置计划（又称“生前遗嘱”），作为系统重要性银行附加监管的一项重要工具。恢复计划需详细说明银行在持续经营能力出现问题等压力情景下，如何通过实施该恢复计划恢复持续经营能力。处置计划需详细说明银行在无法持续经营时，如何通过实施该处置计划实现安全、快速、有效处置，保障关键业务和服务不中断，避免引发系统性金融风险。D-SIBs每年更新恢复计划、每两年更新处置计划建议并于更新年度8月31日前报送危机管理小组，并且在内外部经营环境、风险状况发生重大变化时，按照人民银行、银保监会要求进行更新。通过恢复与处置计划的制定和审查，D-SIBs要全面梳理风险领域和薄弱环节，建立覆盖所有实质性风险领域的风险数据加总和风险报告体系，提高自救能力，防范“大而不能倒”风险。
4）流动性及大额风险暴露附加要求将针对高组别银行评估情况提出
《附加监管规定》指出，人民银行会同银保监会基于对实质性风险的判断，对高得分组别系统重要性银行的流动性和大额风险暴露进行评估，根据评估结果提出附加监管要求，报国务院金融稳定发展委员会审议后实施。当前，我国银保监会对资产规模超过2000亿的商业银行的流动性监管要求为LCR、LMR和NSFR不低于100%，入选D-SIBs高得分组别银行或面临更为严格的流动性监管要求。
二、依据《系统重要性银行评估办法》，19家银行入选并被划入4个组别，大体对标G-SIBs，相对符合市场预期
根据《系统重要性银行评估办法》，D-SIBs的参评银行范围条件为：（1）以杠杆率分母衡量的调整后表内外资产余额在所有银行中排名前30；（2）曾于上一年度被评为系统重要性银行。此前市场预期参评D-SIBs的银行大致分为三类： 1）3家政策性银行，但市场对其是否入选有分歧；2）6大国有银行（工行、农行、中行、建行、交行、邮储），预计全部入选；3）12家全国性股份制银行以及部分上市城农商行（预计会包括北京银行、上海银行、江苏银行、宁波银行等位于经济发达地区且资产规模较大的地方法人金融机构）。
根据人民银行公布名单，基于2020年数据，共评定19家国内系统重要性银行，包括6家国有行、9家股份行和4家城商行。这些银行按得分从低到高划分如下：
我们在外发报告《附加监管规定对D-SIBs影响几何？》中曾指出，结合FSB的评估样本、主要经济体D-SIBs / G-SIBs比例两个维度来看，初步判断有10-20家左右银行可能入选；叠加《附加监管规定》组间差相较G-SIBs要求缩短可能使入选金融机构数量增加，我们倾向于认为可能有20家左右银行机构入选。此次共19家机构入选，数量完全符合预期。对于部分相对超市场预期的组别划分，主要分析如下：
1）首次评定的19家D-SIBs机构，暂无入选第5组别，但对于工行、中行和建行，实际资本和杠杠监管要求相当于第5组别
此次入选的19家机构被划入1至4组，暂无入选第5组别，相对超出市场预期。但根据《附加监管规定》，若银行同时被认定为G-SIBs及D-SIBs，附加资本要求采用二者孰高原则。根据FSB公布的2020年全球系统重要性银行（G-SIBs）名单，中国银行、建设银行、工商银行需满足1.5%的附加资本要求，农业银行需满足1.0%的附加资本要求；即对于工行、中行和建行，虽然在D-SIBs名单中划归第4组，但实际资本和杠杠监管要求相当于第5组别。
2）政策性银行不在入选机构范围之列符合我们判断，消除此前市场分歧
此前，市场对政策性银行是否入选具有一定分歧，支持者认为这些银行资产规模庞大，反对者主要认为政策性机构业务性质相对单一。我们在《附加监管规定对D-SIBs影响几何？》中曾提到，政策性银行业务相对单一客户和机构数量偏少，在关联度和复杂性指标的得分上预计不高，叠加其并未纳入巴塞尔Ⅲ监管，不在入选范围之列合乎情理。
3）19家银行基本与FSB样本一致，邮储作为国有行未纳入高组别、浙商作为上市股份行未入选相对超市场预期
结合金融稳定委员会（FSB）公布的全球G-SIBs得分排名来看，前40的金融机构中，共有工行、中行、建行、农行、交行、招行、兴业、中信、浦发、民生10家中资银行。此外，在FSB公布的高评分（main sample）及资产规模超过2000亿欧元的全球银行（additional sample） 中，共涉及中资银行19家。其中，除四大行已被认定为G-SIBs外，sample里的中资银行还包括：交行、邮储、招行、兴业、浦发、中信、民生、光大、平安、华夏、北京银行、广发、上海银行、浙商银行、江苏银行。
D-SIBs的评价体系参考G-SIBs设置四大指标分类，权重设置有一定差别（与G-SIBS相比，D-SIBs评估包括四个一级指标：规模、关联度、可替代性和复杂性，并对权重进行了适当调整，详见附表1-2）。因此，此次入选的19家银行与FSB样本基本一致，主要差异在浙商银行替换成了宁波银行，我们认为可能由于浙商银行虽以杠杆分母衡量的调整后表内外资产余额略高于宁波银行，但宁波银行拥有理财子公司、基金公司、金融租赁等更多元的子公司布局，而浙商银行主要子公司仅有浙银金融租赁一家，宁波银行综合化经营程度相对更高；此外，入选机构中，邮储银行作为国有行未进入较高组别相对超市场预期，但结合FSB公布的得分分布，也并不意外，预计主要由于邮储银行各项业务开展明显晚于其他大行，在业务复杂度、综合化经营、国际化程度等方面得分可能偏低。
三、当前入选的D-SIBs均满足附加资本要求，资本压力不大，但可能个别股份行触及自身设定的资本规划下限
此次系统重要性银行的附加资本要求在0.25%到1%之间，监管力度符合市场预期。同时，入选的D-SIBs均满足附加资本要求，无需立即补充资本，不会影响信贷供给能力。具体影响分析如下：
1）入选D-SIBs均满足附加资本要求，杠杆率影响无实质性约束，但后续不排除个别股份行资本压力可能加大
资本充足率方面，此次入选的19家D-SIBs均满足附加资本要求，无需立即补充资本，不会影响信贷供给能力。进一步观测各家行的资本安全边际，以2021年中报静态测算，工行、中行、农行、建行、交行、招行等6家银行核心一级资本充足率均高出达标要求2个百分点以上，具有较为充足的安全边际；但也有7家银行安全边际不足1个百分点，绝大多数为股份行，这些股份制银行资本充足率可能触及自身设定的“资本规划”下限，导致资本缓冲安全垫不够。
上半年，商业银行营收及盈利增速整体均有所回升，三季度银行业经营延续稳中向好态势，初步判断盈利增速维持稳定，优质银行将呈现“强者恒强”的特征，并拥有更好的內源性核心一级资本补充能力。但对于个别盈利能力趋缓的银行来说，再叠加外源性核心一级资本补充渠道有限，未来不良处置力度可能依然较大，资本管理压力可能有所加大，后续更需要发力轻资产业务。
杠杆率方面，截至2021年中报，大中型银行杠杆率基本处于6.5%至8%中枢区间，杠杆率最低的银行也接近6%，即使按照最高组别D-SIBs的杠杆率要求也仅需要4.75%，当前均满足附加杠杆率要求且有较充足的安全边际。
2）附加资本监管要求组间差较小及合理的过渡期安排，政策影响更平滑
D-SIBs与G-SIBs接轨，对附加资本要求的组间差相较G-SIBs更小，有助于入选银行更平滑过渡。全球系统性重要银行（G-SIBs）关于组间差的间隔是，除第五组为1%外，第一组到第四组组间的附加资本要求均差0.5%。但根据《附加监管规定》，除第5组为0.5%外，第1组到第4组组间的附加资本要求仅差0.25%，组内暂不设置差异化的附加资本要求。《附加监管规定》组间差相较G-SIBs要求收窄50%，不会对银行业经营产生太大冲击，有助于实现平滑过渡。
过渡期安排上，银行在进入系统重要性银行名单或者系统重要性得分变化导致组别上升后，经过一个完整自然年度后的1月1日满足，为银行提供了过渡期以较低达标时点压力；而若银行退出系统重要性银行名单或系统重要性得分变化导致组别下降，立即适用新的要求，有助于为银行及时减轻不必要的监管成本。
3）如果后续流动性管理要求加码，部分银行流动性管理指标可能承压
根据《附加监管规定》，人民银行会同银保监会基于对实质性风险的判断，对高得分组别系统重要性银行的流动性和大额风险暴露进行评估，根据评估结果提出附加监管要求，报国务院金融稳定发展委员会审议通过后实施。若后续监管对高得分组别D-SIBs银行赋予更严格的流动性监管要求，将促使银行加强一般性存款特别核心存款的吸收力度，降低同业负债占比，并进一步拉长同业负债久期，确保流动性指标的稳定。在此情况下，具有稳定存款基础的建行、工行等大行并无压力，但部分流动性指标安全边际相对不足的国股银行对于中长久期的NCD发行需求可能会加大。
四、面临更高资本达标要求，D-SIBs后续有何应对之策
近年来，我国商业银行资本管理压力有所加大，其核心逻辑是ROE与盈利能力下滑背景下，风险资产持续扩张加剧资本消耗，部分银行内生资本补充不足以完全覆盖业务发展需求。本部分将从内源性和外源性两个方面，就D-SIBs缓解资本压力的策略提出相应建议。
1. 内源性资本补充选择
1）加强负债成本管控，稳定存贷利差和NIM运行，避免ROE水平过快下滑
一是加强负债成本管控，稳定存贷利差和NIM运行。在经济整体处于下行期的大环境下，利率从中长期趋势来看，难有掉头向上的动力。商业银行存贷利差和NIM运行压力较大，并对净利息收入造成一定影响。在此情况下，若要稳定NIM运行，需要加强综合负债成本管控力度，特别是借高成本存款压降之机，推动负债结构优化，提高核心存款承接率，进一步加强对高成本负债的量价限额。
二是提高手续费净收入和佣金收入，降低业务及管理费。主要包括大力发展资产管理、证券化业务以及节约开支、提高管理效率，但效果与否仍有待观察。特别是随着金融科技的发展，商业银行在员工激励、技术改造、通信设备等方面的支出也会加大，成本收入比恐难有显著改善空间。
三是减少资产减值损失计提力度。疫情影响下，银行进一步加大了不良处置与资产减值损失计提力度。2021年上半年，经济回暖带动资产质量改善情况下，上市银行仍维持了较强的不良资产处置与核销力度，绝大多数上市银行不良贷款率季环比下降；同时，多数银行拨备覆盖率季环比提升，风险抵补能力进一步增强。截至6月末，邮储、招行、宁波等银行拨备覆盖率均在400%以上，这些银行也多是经营业绩优异，不良贷款率相对较低的银行，拨备反哺利润空间相对也更大。
2）积极推动向轻资产业务转型
D-SIBs要调整以往商业银行过度依靠“资本补充——信贷扩充——再融资”的粗放型发展模式，通过优化和配置资源，提高资本收益并减少资本占用，从而实现低资本消耗下的可持续发展。这就要求：
一是围绕“轻资本”战略，优化表内外资产负债结构、业务结构与客户结构，逐步压降低效资产。其中，表内资产业务要向低资本消耗的个人按揭业务、消费领域、现代服务业领域倾斜、腾挪，对于高资本消耗的表内资产业务，应在真实隔离风险的前提下逐步“表外化”，可考虑通过 ABS 方式将部分风险占用资产主动出表，进而降低表内业务的资本消耗。
二是建立以EVA和RORAC为目标的绩效评价体系，完善资本收费机制，引导分支机构形成资本节约理念。
三是大力发展财富管理、资产管理、资产托管、委托代理、投行顾问等低资本消耗或零资本消耗且真实隔离风险的“表表外”业务，提升中间收入占比，减轻对息差及资本的依赖。
3）后续如果面临达标压力较大情况，可考虑灵活调整分红比例，但也会面临一些次生问题
从资本补充角度来看，如果后续部分D-SIBs面临达标压力较大的情况，分红比例或存在一定灵活调整空间，特别是对于部分典型对公型且核心一级资本充足率相对偏低的股份行。然而，降低分红比例也会面临一些次生问题，例如将降低银行的投资吸引力，并引发资金抛售和股价承压下跌，更不利于银行后续的再融资。
2. 外源性资本补充选择
1）择机发行可转债，推动主要股东转股补充核心一级资本
可转债属于混合资本工具，在转股前，其债底价值部分核算为负债，而剩余的一小部分（即期权价值）核算为权益。一般而言，商业银行发行可转债，会有5-20%的金额计入核心一级资本。
然而，从目前情况看，市场部分存量可转债转股进度相对缓慢，究其原因主要由于目前可转债转股价高于二级市场股价，尚未能触发转股条件，如光大转债、中信转债等。因此，在可转债不具备主动转股条件下，推动持有可转债的主要股东提前转股也是补充核心一级资本的可选项之一。然而，该方案关键影响因素包括两个方面：
一是在转股完成后，主要股东的持股比例将进一步增加，若部分银行存在持股比例上限约束的，可能会涉及二级市场减持转让、国资部门沟通等事宜。
二是主要股东转股时，若股价低于转股价格，股东将面临一定估值亏损，并影响其主动转股积极性。同时，股东转股会对其他股东权益形成摊薄。因此，推动提前转股需要与主要股东进行沟通协调。
2）推广使用资本计量高级法，实现资本节约
我国商业银行资本管理办法于2013年1月1日实施，在资本计量方面主要采取权重法。同时，对于符合监管要求的银行，可率先实施高级法。理论上，高级法和权重法的重要区别之一，在于风险权重系数的确定。对于权重法而言，我国银保监会对银行资本充足率按照审慎从严监管原则，风险权重系数的设定存在“一刀切”的特点，银行将各类资产按监管规定的类别进行分类，并采用相应风险权重计量风险加权资产。对于高级法而言，允许银行有自己的模型，主要基于违约概率PD、违约损失率LGD、违约风险暴露EAD、相关性R等的估计风险权重系数，风险权重系数越低，风险加权资产越少，那么资本充足率越高。
以招商银行的数据为例，2014-2020年6月期间，招商银行高级法计量下的资本充足率均高于权重法，且近年来基本保持在2%以上的差异。因此，应鼓励股份制银行使用高级法计量资本充足率，以实现资本的节约。但需要强调的是：一方面，高级法的使用对商业银行的科技系统、模型开发、资本计量以及风险管理的精细化能力提出了更高要求。另一方面，高级法的推出，主要是为了更贴近银行实际经营情况，但是由于历史数据积累有限、计量差异大、计量模型的“黑箱”等问题，容易引发监管套利和资本充足率可信度降低。基于此，我国银保监会设立了不少于三年的高级法和权重法并行期，在并行期内，高级法下的风险加权资产不得低于权重法下风险加权资产的95%、90%、80%（资本调整系数），即风险加权资产=Max（高级法下风险加权资产；权重法下的风险加权资产资本底线调整系数）。因此可以看到，商业银行在初期使用高级法时，资本节约力度相对有限。
3）针对银行自身禀赋优势，定增、配股等方式亦是可选项
根据《股份有限公司国有股权管理暂行办法》（国资企发[1994]81号）相关要求，“国有资产股票发行溢价倍率（股票发行价格／股票面值）应不低于折股倍数（发行前国有净资产／国有股股本）”，即国有企业股份发行价格不能低于每股净资产，这主要是为了避免国有股东权益被稀释而导致国有资产流失。近年来，我国银行整体估值水平较低，大部分银行PB小于1，处于“破净”状态。对于国股银行而言，通过定增、配股融资可能难以获得审批，但这并非意味着银行不能通过配股方式补充核心一级资本。
从D-SIBs实践看，1）配股多以中小银行为主，如江苏银行2020年12月，以每10股配售3股的比例参与配售，认购金额为148.03亿元；2021年7月，宁波银行公告配股方案（拟每10股配售不超过1股，募集资金不超过120亿元）获证监会审核通过。可见，对于部分核心一级资本压力较大的中小上市银行而言，通过配股方式补充核心一级资本可能是一个可选项。2）定增实施难度相对较大，但邮储银行已有成功实践。邮储银行于2021年3月发布非公开发行A股股票发行情况报告书，股票发行价格5.55元/股，通过此次向邮政集团实施定增，募集资金人民币299.86亿元。
4）其他策略性选择——降低入选D-SIBs得分，减轻资本管理压力
从D-SIBs评估角度看，大型股份制银行特别是资本管理压力相对较大的机构，可建立D-SIBs评估的同业对标机制，对规模、关联度、可替代性、复杂性等要素进行全面比较和评估，适度优化资产负债结构和表内金融机构间的业务往来，以达到在D-SIBs评估中降低得分的目标，进而减轻资本管理压力。
五、风险提示
如果宏观经济增长不及预期，可能对银行信贷投放及盈利能力产生影响，进而削弱内源性资本补充能力。
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