1《美国商贸法》
联邦实验室根据联邦相关职能部门的拨款开展研发工作，研究主题也多围绕相关职能部门的业务，所以一般认为任务导向型的联邦实验室的科技成果具有针对性，可以被转化。如果非联邦的其他机构想要使用联邦实验室的研发成果，也可申请获得非排他使用许可。但后来发现，一方面，联邦实验室的研发成果并不限于联邦职能部门的任务，而这些成果也具有极高的商业应用价值；另一方面，因为联邦实验室的科技成果只能以非排他方式许可产业界使用，产业界并不能通过许可获得技术优势，所以产业界也不热衷于申请使用联邦实验室的技术。为了解决这个问题，美国开始从制度建设上进行改革。
1980年，美国国会通过了《史蒂文斯一怀特技术创新法》，开启了美国出台促进科技成果转化专门立法和机制建设的开端。随后相关法案陆续出台，如1986年的《联邦技术转秘法》、1988年的《国家技术信息法》、1989年的《国家竞争力技术转移法》、1991年的《技术管理授权法》、1991年的《美国技术卓越法》、1995年的《国家技术转移与进步法》、2000年的《技术转移商业化法》和2017年的《科学奖励竞争法》。这些法律陆续被编入《美国商贸法》，共同构成了该法第63 章“技术与创新”的内容，也成为调整联邦实验室科技成果转化的主要法律。围绕促进科技成果转化，该法的主要制度设计包括如下几方面：
第一，设定责任。根据《美国商贸法》第3710条的规定，转移由联邦科研经费资助的科技成果不仅是联邦政府的责任，也是每一个联邦实验室，每一位科学家、工程师的责任。对联邦实验室主任、科学家或工程师的业绩考评中应该包括技术转移的相关内容。执行联邦科研经费预算的联邦政府部门应将相关科技成果的转移情况作为必要内容写入年度预算使用报告中，向白宫的管理和预算办公室提交，即联邦政府部门不仅负责执行联邦科研经费预算，还需报告受联邦科研经费资助的科技成果转移情况。可见,《美国商贸法》并不是以授权的方式允许联邦实验室转化科技成果，而是设定责任的方式，让每个联邦实验室积极转化科技成果。
第二，成立机构。根据《美国商贸法》第3710条的规定每个联邦实验室都要建立研究和技术应用办公室，并且保证办公室的人员和工作经费。
第三，广泛开展合作研究。联邦实验室和非联邦合作者之间的合作研发是促进科技成果转化的高效方式。一方面，合作研发关系按市场规则建立创新资源和产业界的资源可以在充分竞争的市场中得到优化配置；另一方面合作研发不仅可以对已有的科技成果转化做安排，还可以面向尚未开发完成的科技成果做安排；不仅可以是专利、计算机软件等科技成果，还可以是技术秘密等不易保护的科技成果。签订合作研发协议就是联邦实验室与非联邦机构建立合作研发关系较为常用的一个工具。经《美国商贸法》第3710a条的授权，GOGO类和GOCO类的联邦实验室都可以和外界签订合作研发协议。通过该协议，联邦实验室可以与合作对方约定，将已完成的或将来完成的研发成果以转让或许可的方式转移至合作方。当然，无论怎么约定都要对联邦政府保留非排他、不可转移、不能撤销的免费许可。
第四，奖励科研人员。GOGO类实验室研发成果的知识产权属于联邦政府。为了激励研发人员的创新热情,《美国商贸法》第3710b条规定，在年度研发经费超过5000万美元的GOGO类实验室可以制定现金奖励计划，对完成具有商业应用价值的发明、计算机软件或其他突出科技成果的研发团队进行奖励。
第五，分配科技成果转化收益。根据《美国商贸法》第3710e规定，转让或许可科技成果的收益都由联邦实验室收取，但须按照如下方式分配：1）向研发团队支付报酬；2）对虽非研发团队，但对科技成果的技术性能作出贡献的实验室雇员支付报酬；3）在支付前述报酬之后，如果科技成果转化收益超过联邦实验室当年预算的5%，超额部分的15%须上缴财政部，其余25%方可由实验室保留并用于研发、教育等事项。联邦实验室也不能一直保留此项收益，只能在收到科技成果转化收益的当年或连续2年内保留，之后的收益就应该在将向发明人支付报酬后上缴财政部。
第六，重视对小企业的扶持。对小企业的扶持是《美国商贸法》比较强调的内容，在创新扶持和科技成果转化方面也多有体现。《美国商贸法》第63章“技术与创新”中提及联邦实验室在签订合作研发协议时要对小企业给予特别关注。《美国商贸法》第14A章中就细化了如何扶持小企业的具体措施。1992年美国颁布《小企业技术转移法》，该法被吸纳成为《美国商贸法》第 14A 章“对小企业的帮扶”的部分内容。根据该法第638条的规定，启动了小企业创新项目和小企业技术转移项目两个项目，增强小企业参与创新的能力，同时促进科技成果在小企业实现转化。小企业创新项目是旨在帮助小企业获得联邦科研经费中的竞争性项目，让小企业在提高研发能力的同时，也可以从科技成果的商业化中获得经济激励。每个执行联邦科研经费预算超过1亿美元的联邦政府部门，必须预留3.2%的预算用于此项目。小企业技术转移项目是旨在扩大小企业和美国重要的非营利研究机构之间合作的项目。该项目通过增强产业界与研发机构的合作，增进联邦资助的创新成果商业化。每个执行联邦科研经费预算超过 10亿美元的联邦政府部门，必须预留0.45%的预算用于此项目。
2《美国专利法》
在《史蒂文斯-怀特技术创新法》通过的同年，美国国会还通过了《拜杜法案》，前一个法案主要调整科技成果从联邦实验室走向产业界，后一个法案则是给予了使用联邦科研经费的机构选择成为科技成果产权人的机会，让使用联邦科研经费的机构可以获得科技成果的产权。几经磨难才通过的《拜杜法案》对振兴整个美国经济发挥了关键作用，将美国从一个制造业基地转变为一个创新基地。因而也成为科技成果转化制度建设的典范，甚至成为促进科技成果转化制度的代名词。如中国学者常用“中国拜杜规则”、“中国版的《拜杜法案》”指代我国的相关制度改革,美国学者也认为包括日本、法国、英国、德国、澳大利亚等发达国家都模仿《拜杜法案》进行了各自的制度改造。部分不明就里的新闻报道中更是认为《拜杜法案》是破解科技成果转化的良药灵方，甚至认为基础研究领域也亟须《拜杜法案》的支持。实际上，《拜杜法案》既非科技成果转化的规制也非专利权属确认规则。对厘清学界和实务界的这些误读或表述错误，孙钊对《拜杜法案》“是什么”和“不是什么”的分析,以及肖尤丹对《拜杜法案》概念、实施和法律机制的分析，提出了较有启发的见解。
1980年美国国会通过的《拜杜法案》已被编入《美国专利法》，构成了该法的第18章“联邦资助下的发明专利权”。因此，所谓的“拜相规则”，实际上就是《美国专利法》第18章第200条至212条准确认识该法需要先厘清法律的适用范围和适用对象。
首先，该法适用范围是所有接受资助的非联邦实体。从《美国专利法》第 200 条对制度宗旨的界定，到第202条对政府放权条款的描述，可以看出该法的适用范围限于非营利组织(包括大学)和小企业，并非是专门针对大学的制度改革，也不适用于大企业。但在1983年的总统备忘录中就将《拜杜法案》的适用范围扩大至所有接受联邦研发资金资助的非联邦实体。另根据《联邦采购条例》第 252.227-7038条的规定，大企业也享有《美国专利法》第 202 条给小企业和非营利组织的选择权。因此，“拜杜规则”适用于美国的一切使用联邦科研经费的非联邦机构合同方(以下简称“非联邦合同方”)，并非专门为大学设置的。
其次，该法的适用对象是发明及其权利。“拜杜规则”是《美国专利法》的一部分，当然只能针对发明行为和专利权做出调整，并非适用于广义上的科技成果。正如肖尤丹所指出，“拜杜规则”既没有任何涉及科技成果的概念，也没有涉及科技成果所有权。
当然，“拜杜规则”对于促进联邦科研经费资助的专利权转化是很有效的，其主要制度设计包括如下几方面：
第一，报告和选择。合同方在完成发明后，应在合理时间内向联邦机构报告，否则联邦政府可以对发明主张权利。合理期限通常是发明人在内部报告之后的2个月。非联邦合同方需在向联邦机构报告发明之后的2年内以书面形式作出是否保留发明的选择。如果非联邦合同方选择不保留权利，或者没有作出选择，联邦政府都可以对发明主张权利。当非联邦合同方选择保留对发明创造的权利时，需在1年内提出专利申请，否则联邦政府也可以收回对发明创造的权利。可见,“拜杜规则”绝非授权或放权规则，国内学者对此多有不准确的表述。实际上，非联邦合同方不仅不能自动取得对发明创造的权利，必须以作出报告和书面选择才能获得对发明创造的相关权利，而且一旦选择后，非联邦合同方还需承担申请专利权的义务，这足以让非联邦合同方谨慎对待选择权。
第二，联邦政府的权利。相较于联邦雇员完成的发明都属于联邦政府的规则，《美国专利法》的确让非联邦合同方有机会拥有联邦科研经费资助的发明创造。但这并不意味着联邦政府在非联邦合同方作出选择时就完全放弃权利。实际上，法律依然为联邦政府保留了两项权利：1）政府使用权，即联邦政府获得非排他、不可转让、不可撤销的免费使用权。当然，只能是联邦政府或其代理实施，并不能用于商业用途。2）介入权。当非联邦合同方未能充分应用发明创造时，或者出于公共健康或安全的考虑，又或者为了满足公众的需求，再或者为了确保“美国产业优先”原则的实现，联邦政府可以要求非联邦合同方向第三方发放实施专利的许可。
第三，美国产业优先。从《美国专利法》第200条的制度宗旨中可以看出，“拜杜规则”并不仅旨在促进联邦资助的发明创造被利用，同时也强调发明要在美国的产业界被美国的劳动力所实现。因此，特别规定了“美国产业优先”的原则，即当非联邦合同方以排他许可的方式许可他人使用发明创造时，被许可方需保证使用该发明的产品将主要在美国生产。
第四，对非营利组织的特别规定。这常被误认为是专门针对大学的规定，实际上是针对非营利组织的规定，只是大学是最主要的非营利组织，因此被误认为是专门为大学制定的规定。这些特别规定包括：1）除非获得联邦资助机构的同意，否则不能转让发明创造，只能以许可的方式转移技术，这也是大学技术转移机构常被命名为“技术许可办公室”的原因；2）要与发明者分享收益，但具体比例法律未作规定；3）转移技术的收益扣除必要成本和支付给发明者必要费用后，要用于支持科学研究和教育；4）尽量将发明创造许可给小企业；5）对于GOCO类的联邦实验室，转移技术的收益扣除必要成本和支付给发明者必要费用后，如果剩余收益不超过该机构年度预算的5%，则可保留此部分收益用于该机构的科研和教育；如果剩余收益超过该机构年度预算的5%，超过部分的15%需上交美国财政部，余额方可继续保留用于该机构的科研和教育；6）为了提高技术转移的效率，技术许可由非联邦合同方的雇员组织完成。
可见,“拜杜规则”绝非简单的授权法案，在许可非联邦合同方选择保留发明权利之时，更多是在强调规则和责任。所以，任何以为简单“授权”即可激发科技成果转化行动的想法都太过于乐观和不切实际。
3 规范美国公共财政资助科技成果转化的两个系统
如前所述，联邦科研经费以预算管理和竞争性分配两种模式分配，基于不同分配模式产生的科技成果权属规则不同，科技成果转化的适用法律也不同。按预算管理方式形成的科技成果属于联邦政府，科技成果转化适用《美国商贸法》第63章的规定;以竞争性分配模式资助完成的发明，当非联邦合同方选择保留权利时，发明创造的产权属于非联邦合同方，对发明创造的转化适用《美国专利法》第18章的规定。在后一种资助情况下，若非联邦合同方未选择保留权利，又或者研发成果不是发明时，则仍适用《美国商贸法》第63章的规定。这两部调整联邦科研经费资助的科技成果转化的法律，适用的情形不同，但“并不存在主导性与辅助性的关系，而是平行适用的，有各自的内在逻辑”。与此同时，这两部法律在适用中还有相互制衡的规则。涉及非联邦合同方选择权时,《美国专利法》的适用需优先于《美国商贸法》和其他任何法律;但涉及联邦科研经费资助的科技成果的其他规则时，《美国商贸法》的适用需优先于《美国专利法》。即任何法律不能限制《美国专利法》给予非联邦合同方的选择权，但对于联邦经费资助的科技成果产权规则也不能随意改变。
以发明专利为例可以更好地描述联邦经费资助形成的科技成果产权归属规则。发明虽然不能代表所有形态的科技成果，但无疑是最为典型的一类。在不考虑职务发明制度对发明创造的产权影响下，联邦实验室以大学为代表的非联邦合同方对发明创造的权利可概括如下：对于联邦实室完成的发明创造，适用《美国商贸法》第63章，专利权属于联邦政府，由联邦实验室承担转化专利权的责任，科技成果转化后的收益支付给发明人奖励、报酬后上缴财政部。对于大学（或其他非联邦合同方）完成的发明创造，适用《美国专利法》第18章，当其选择保留发明权利时即由大学（或其他非联邦合同方）成为发明创造的产权人，负责转化该发明，但也要保留政府的介入权。若大学（或其他非联邦合同方）未选择保留发明权利时，该发明创造的产权仍属于联邦政府，仍然适用《美国商贸法》第63章。
不仅产权规则不同，联邦实验室和大学转化专利技术的方式也不同。联邦实验室可以转让、许可等方式转移专利技术，但大学只能以许可的方式转移。即使如此，大学在转移专利技术方面的表现仍优于联邦实验室。有学者就指出，并非因为法律的不同规定，联邦实验室和大学的科研活动和科技成果转化本身就存在很大差异：大学更受市场驱动，联邦实验室受市场竞争的影响较小；大学的技术转移机构比联邦试验室的技术转移机构有更大的压力从事专利转化；大学对经济变化更为敏感，联邦实验室对政治更敏感。
