近来，中国在信息通信技术与服务（ICTS）领域的迅猛发展，逐渐成为美国关注的焦点。美国将中国在这一领域的崛起视为其经济安全及全球科技领导地位的直接威胁。特别是在2024年底至2025年初，拜登政府通过发布ICTS交易审查最终规则，并封锁推出涉及网联车辆、无人机等领域的相关审查新规，进一步强化了在高精尖技术领域的博弈。美国的国家安全审查工具被封锁使用，预示着中国科技产业的迅猛发展。随着特朗普2.0时代的到来，这一涵盖两任政府的ICT交易审查机制将在未来更加严格，给中国企业的拓展带来新的全球合规挑战。
在全球逆浪潮全球化的背景下，中美关系的对抗日益复杂化，中国企业出海的合规之路也愈加曲折。面对这些挑战，汉顿摩根凭借其丰富的跨境服务经验，帮助中国企业解决复杂的合规问题。从申请到市场落地，我们为中国企业提供完善的合规咨询服务，确保企业在全球市场的发展，特别是在美国迫切需要的ICT审查机制时，能够顺利推进并有效运营，在战斗的国际竞争中争取有利地位。
美国 ICTS 交易审查机制的演变过程
（一）ICTS 交易审查立法沿革
1. 行政令授权
2019 年 5 月 15 日，美国总统特朗普签署了第 13873 号行政令《确保信息通信技术与服务供应链安全》，旨在应对“外国对手”利用信息和通信技术及服务漏洞对美国国家安全构成的威胁。该行政令授权商务部长对符合特定条件的 ICTS 交易实施禁令或采取风险缓解措施，标志着美国从国家层面对 ICTS 交易进行系统性管控的开端。
2. 暂行规则出台
2021 年 1 月 19 日，美国商务部依据第 13873 号行政令发布了《ICTS 交易审查规则》的暂行规则，初步建立了审查流程和程序。该规则授权商务部对涉及外国主体设计、开发、制造或供应的 ICTS 交易进行评估和审查，并明确了六大重点审查领域：关键基础设施、互联网、数据托管和计算、监控设备和物联网设备及无人机系统、通信软件、新兴技术。这一规则为 ICTS 交易审查提供了初步的执行框架。
3. 规则修订与调整
2023 年 6 月 21 日，美国商务部对暂行规则进行了修订，将互联软件应用纳入审查范围，进一步扩大了审查覆盖面。2024 年 7 月 18 日，商务部将 ICTS 交易审查的管理权转移至工业与安全局（BIS）下属的信息和通信技术与服务办公室（OIC），体现了审查工作的专业化和精细化，旨在提高审查效率。
4. 最终规则生效
2024 年 12 月 6 日，美国商务部正式发布《ICTS 交易审查规则》的最终规则，并于 2025 年 2 月 4 日生效。该规则在暂行规则的基础上进行了完善，标志着美国 ICTS 交易审查机制进入稳定且更具权威性的阶段。
（二）ICTS 交易审查最终规则的变化
美国 ICTS 交易审查的最终规则在保留自由裁量权、明确主体审查逻辑和强化监管逻辑三个方面进行了重要调整，旨在应对复杂多变的 ICTS 交易环境，确保国家安全风险得到全面管控。
1. 保留自由裁量权
BIS 在最终规则中保留了对关键术语的解释权和审查范围的自由裁量权。尽管新增了 “进口”和“交易”的定义，但 BIS 拒绝了公众关于进一步明确其他术语的建议，认 为过于具 体的定义可能遗漏潜在风险。这一做法旨在确保审查的灵活性，以应对复杂 多变的 ICTS 交易环境。
2. 明确主体审查逻辑
最终规则延续了“外国对手、控制或指挥的主体”的审查主题。针对公众对定义宽泛 的质疑，BIS 强调，即使美国实体位于外国对手的下级组织，也可能因受其法律法规 约束或控制而面临审查。BIS 未采纳修改建议，而是强调将根据具体情况进行严格审 查，以确保国家安全。
3. 强化监管逻辑
最终规则取消了 100 万单位数量或交易量的限制，以应对低于特定数量但可能对国家 安全构成风险的 ICTS 交易。BIS 指出，即使是涉及少数美国人敏感个人数据的交易， 也可能对国家安全构成重大威胁。此外，BIS 还关注外国黑客通过控制特定单位内部 数据以规避审查的行为。这一调整反映了 BIS 强监管的立法逻辑，旨在最大限度控制 ICTS 交易风险。
综上所述，最终规则是对暂行规则的进一步完善，ICTS 审查的基本框架和逻辑未发生根本性变化，继续体现了美国以“国家安全”为由加强监管的管控思路和保护主义倾向。
ICTS 交易审查工具泛化：
针对特定行业的审查
在地缘政治竞争加剧的背景下，美国出于对中国在高科技与战略性新兴技术领域快速发展的担忧，通过 ICTS 审查机制对特定行业制定了特殊审查规则，以防控国家安全风险。以下是针对不同行业的政策背景及其规则实施：
（一）互联软件应用
政策背景：2021 年 6 月 9 日，美国总统签署第 14034 号行政令，强调互联软件应用可能大量收集美国公民个人信息与商业信息，存在被外国对手获取的风险。数据显示，美国互联网用户个人信息泄露事件频发，敏感信息外流问题严重。
规则实施：2023 年 6 月 21 日，商务部发布最终规则，将“互联软件应用”明确纳入 ICTS 交易审查范围，并新增风险评估标准。2024 年 2 月 28 日，第 14117 号行政令进一步限制敏感个人数据和政府相关数据向外国对手跨境传输，标志着审查机制从单一主体向体系化、多元化转变。
（二）网联车
政策背景：2024 年 3 月 1 日，BIS 发布网联车 ICTS 交易审查规则的预先通知，指出中国汽车行业的快速扩张对美国 ICTS 供应链构成威胁。数据显示，中国汽车出口量持续增长，全球市场份额逐步提升。
规则实施：2025 年 1 月 16 日，BIS 发布最终规则，对涉及中国和俄罗斯的网联车交易实施禁止或限制措施。该规则将于 2025 年 3 月 17 日生效，对进入美国市场的中国整车制造商、供应商及服务提供商产生深远影响。
（三）无人机系统
政策背景：2025 年 1 月 3 日，BIS 发布拟议规则预先通知，指出中国无人机产品在美国消费市场占据近 75% 的份额，广泛应用于农业、工业、医疗等领域，但存在被中国政府监管和控制的潜在风险。
规则实施：若拟议规则实施，中国无人机制造商、分销商、组件生产商及服务提供商将受到显著影响。拟议规则将在 2025 年 3 月 4 日前公开征求意见。
（四）云计算与数据中心
政策背景：BIS 计划于 2025 年 3 月发布拟议规则通知，拟对由外国对手拥有、控制或管辖的云计算产品和服务以及数据中心产品和服务进行 ICTS 交易审查。
规则实施：相关企业需密切关注此动态，提前评估潜在的 ICTS 交易风险，以应对可能的审查措施。
综上所述，美国通过 ICTS 审查机制对互联软件应用、网联车、无人机系统及云计算与数据中心等特定行业实施严格审查，旨在防控国家安全风险，同时对中国相关企业进入美国市场产生深远影响。
ICTS交易审查的执法实践
2024年6月20日，BIS（美国商务部工业与安全局）公布了首例依据ICTS交易审查规则作出的最终决定，涉及俄罗斯卡巴斯基实验室（Kaspersky Lab）。该案例突显了美国政府在国家安全领域对特定技术和服务交易的严格审查。具体情况如下：
（一）卡巴斯基案例
审查背景：根据第13873号行政令及ICTS交易审查规则，BIS对卡巴斯基提供的网络安全和杀毒软件交易进行了审查。
审查结果：BIS认定，由于卡巴斯基受到俄罗斯政府的控制和影响，且其软件可为俄罗斯政府提供访问美国客户信息的渠道，从而构成了对美国国家安全的严重风险。具体风险包括：
l 俄罗斯被视为对美国构成持续威胁的国家。
l 卡巴斯基的软件可以安装恶意软件，延迟或阻止关键更新。
l 卡巴斯基软件存在被操控的潜在风险，可能导致美国关键基础设施的危机。
l 卡巴斯基可能引发间谍活动、数据泄露、经济安全和公共健康威胁，甚至造成人员伤害。
最终决定：BIS决定禁止卡巴斯基在美国境内或与美国客户开展相关网络安全和杀毒软件交易。此决定迫使卡巴斯基退出了其在美国市场经营近20年的业务。
（二）相关行政命令与法律行动
前期关注：早在2017年，美国政府就开始关注卡巴斯基软件的安全风险。2022年，随着美俄关系恶化及《暂行规则》实施，美国启动了ICTS交易审查程序。
特朗普政府的相关行政命令：
l 第13942号行政令：基于TikTok对美国国家安全的威胁，要求禁止受美国管辖的主体与字节跳动及其子公司开展特定交易。
l 第13943号行政令：针对微信，要求禁止受美国管辖的主体与腾讯及其子公司开展与微信相关的交易。
l 第13971号行政令：要求禁止受美国管辖的主体与开发或控制特定中国互联软件应用（如支付宝、微信支付）相关的主体及其子公司开展交易。
诉讼与法院禁令：由于TikTok和微信提起了诉讼，联邦地方法院发布了初步禁令，暂时禁止执行上述行政命令。
拜登政府调整：拜登政府上台后，通过第14034号行政令撤销了特朗普时期的部分禁令，但TikTok仍面临《保护美国人免受外国对手控制应用程序侵害法案》的挑战，且其在美国的未来业务前景不确定。
此案例展示了美国在ICTS审查中的严格执法，以及对国家安全威胁的持续关注，尤其是对涉及中国和俄罗斯的技术产品的监管。
对中国企业出海的合规建议
随着美国频繁使用 ICTS 交易审查等国家安全工具，尤其在高科技领域，中国企业的出海之路面临日益严峻的合规挑战。为帮助企业在复杂的国际政治环境中顺利拓展业务，汉顿摩根结合自身专业优势，为企业提供以下合规建议与支持：
1. 密切关注规则变化与行业动态
l 规则变化与公众反馈：企业需实时跟踪美国及其他相关市场的政策动态，尤其是正在制定中的 ICTS 审查规则。汉顿摩根的专业团队可协助企业参与公众评论，积极反馈意见，推动政策朝着有利于企业的方向发展。
l 执法实践跟踪：对于涉及 ICTS 交易审查的中国企业，包括制造商、供应商和服务提供商，汉顿摩根提供最新的行业动态与执法实践分析，确保企业及时掌握审查与执法进展。
l 国际关系敏感性：鉴于当前复杂的国际局势，汉顿摩根帮助企业灵活调整战略，关注双边关系变化，规避潜在风险，保持市场竞争力。
2. 优化供应链布局
l 多区域布局与替代方案：汉顿摩根建议企业科学规划产业布局，分散生产基地与供应链，避免过度依赖单一市场。通过提前制定替代方案，确保全球业务不受政策波动影响。
l 符合合规要求：在进入美国市场时，汉顿摩根协助企业确保核心零部件与技术符合数据安全、产品技术等合规要求，从源头上降低潜在风险。
l 市场多元化战略：汉顿摩根帮助企业开拓多元化市场，分散风险并扩大营收来源，避免过度集中于美国市场。
3. 加强前期合规风险评估
l 全面评估潜在风险：在进入美国市场或开展相关业务前，汉顿摩根为企业提供全面的国家安全审查风险评估，重点关注数据传输、产品安全及受政府影响的程度。
l 数据合规机制建设：汉顿摩根协助企业建立健全的数据合规管理体系，制定严格的数据存储、处理及跨境传输制度，必要时引入第三方独立审计，确保符合相关法律法规要求。
4. 提前制定应急预案
l 应急预案的必要性：汉顿摩根帮助企业制定详细的应急预案，确保在面临审查时能够迅速采取有效措施，包括通过诉讼等手段维护自身权益。
综上，美国 ICTS 交易审查机制从立法沿革到最终规则的细化，再到针对特定行业的审查工具泛化，给中国企业出海带来了巨大的合规压力。在这一复杂且充满挑战的国际环境下，汉顿摩根凭借其全球化视野与专业能力，为企业提供全方位支持。从协助企业跟踪规则变化、参与公众评论，到深入评估合规风险、优化供应链布局，汉顿摩根帮助企业制定科学的市场多元化战略与应急预案，确保其在应对美国 ICTS 审查挑战时稳步发展。通过精准把握政策动态与行业趋势，汉顿摩根助力中国企业在国际竞争中争取有利地位，切实保障出海之路的顺畅与安全。
汉顿摩根的优势与服务
专业服务团队
汉顿摩根拥有境外持牌投资顾问、执业律师、执业会计师等专业团队，全面洞察当地的投资政策、金融环境与法律法规动态，为企业提供精准的跨境投资与业务拓展指导。
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