【发展研究】高质量发展背景下注册测绘师执业制度改革探析

本文作者为自然资源部测绘发展研究中心马萌萌。文章于2023年获得中心“学习贯彻党的二十大精神”主题征文优秀论文二等奖。

        一是注册测绘师管理决策制度尚需完善。首先，从2011年开展首次全国注册测绘师资格考试以后，注册测绘师的数量每年都在快速增加；至今，全国大约有两万多人获得了注册测绘师资格。但是很多通过资格认定的人员大都不在生产一线，与实际执业活动的开展，存在脱节情况，造成了资格认定与执业的“两张皮”。其次，从理论上很难预测多少数量的注册测绘师才能满足各等级测绘资质单位的实际需要，因为东西部地区之间、不同资质单位之间和企事业单位、国企民企、综合单一测绘单位之间现实差异巨大，有的资质单位拥有上百个注册测绘师，而有的测绘资质单位则没有注册测绘师。因而按照数量来推算进行管理决策以及未来执业发展的这一思路，忽视了市场的流动性及其自身的调节能力和造血功能；市场在资源配置中起到了决定性作用，注册测绘师的顶层设计和管理制度的完善应尽快顺应市场需求和调控。

       二是注册测绘师的角色定位、执业专业范围、签字盖章文件类型、权责利等问题尚未形成定论，难以推行执业落地。首先，关于注册测绘师的角色定位问题。《注册测绘师执业管理办法（试行）》第十四条规定了测绘地理信息项目的技术和质检负责人等关键岗位须由注册测绘师充任，但是实际上并不具可操作性。一方面，这一规定并没有清晰地区分或处理注册测绘师与现有测绘生产质量管理体系之间的关系；另一方面，此规定关于注册测绘师角色的多样性要求使得在实际操作层面存在不确定性，难以把握标准；此外，这一角色安排并未能有效体现在测绘生产中嵌入注册测绘师的初衷和目的，难以实现对测绘项目的全过程质量管控。第二，关于注册测绘师执业的专业领域问题。现行相关制度并未明确应在哪些业务范围实行注册测绘师执业制度，导致了无法指导实际执业工作的开展，且实施注册测绘师制度的必要性、合理性和适用性实施方案和科学论证均尚未形成。第三，关于注册测绘师签字盖章文件类型问题。《注册测绘师制度暂行规定》《注册测绘师执业管理办法（试行）》分别在第三十一条和第十五条规定对注册测绘师签字盖章的文件类型进行了规定，“在测绘活动中形成的技术设计和测绘成果质量文件，必须由注册测绘师签字并加盖执业印章后方可生效”“测绘地理信息项目的设计文件、成果质量检查报告、最终成果文件以及产品测试报告、项目监理报告等，须注册测绘师签字并加盖执业印章后生效”。这一规定未能充分考虑不同测绘业务的实际情况和特点，可操作性不强，缺少具体的签字盖章文件清单。第四，关于注册测绘师的权责利问题。《注册测绘师执业管理办法（试行）》第十七条规定了，“因测绘地理信息成果质量问题造成的经济损失，由注册单位承担赔偿责任。注册单位依法向承担该业务的注册测绘师追责。探索建立注册测绘师执业责任保险制度。”这一责任界定的科学性及合理性尚未论证，注册测绘师应承担的责任应进一步明确。同时，注册测绘师执业责任保险制度也亟待建立，形成对注册测绘师执业的有力保障。

       “坚持改革创新，坚持连续稳定，坚持强化安全”的改革思路指导下，注册测绘师在角色定位、执业范围、签章文件清单、权责利等方面需进一步梳理研究，为推进注册测绘师执业政策落地提供思路和对策。

       1、明确注册测绘师的角色定位是推动测绘行业高质量发展的内生需求

       虽然已建立的注册测绘师制度体系对于注册测绘师的定位进行了规定，但是可操作性并不强。相较于其他行业，如注册建筑师、注册建造师、注册岩土师等定位为项目负责人的做法，在综合考虑注册测绘师是在单位内部发挥质量控制作用、区别于西方私人执业的前提下，注册测绘师亦可定位为项目负责人这一角色。实行这一策略，不仅可以有效划分其与目前单位法定代表人及现有生产管理体系中技术、质量负责机构之间的职责边界；而且有利于推动其在项目的技术设计、实施、成果质量最终检查、技术总结等所有环节、全过程发挥作用，对其签署技术文件的技术质量独立负责，做到权责清晰，切实保证项目成果质量。

       2、明确注册测绘师执业领域是推进测绘行业高质量发展的现实需要

        2021年7月1日起施行的《测绘资质管理办法》和《测绘资质分类分级标准》中明确了现行的十个测绘专业[1]分类。但注册测绘师相关制度政策尚未明确应该在哪些业务领域或范围开展执业。相比于现在国际上关于注册测量师执业领域的一些做法，如德国政府部门的测绘工程师被政府授权并准许其在政府公益类测绘项目中执业；而对于市场项目，则必须是由隶属于德国注册测量师事务所的注册测量师来完成。与国际上注册测量师主要集中于土地测量等少数几个业务范围相比，我国注册测绘师制度从行政管理逻辑上所涉及的执业范围、专业领域更加广泛，这也决定了只有进一步明确我国注册测绘师的执业领域并制定论证科学性、可操作性的实施方案，才能真正符合测绘行业高质量发展的现实需求。

       3、制定注册测绘师签章文件清单是保障测绘行业高质量发展的有力手段

       为提高注册测绘师执业的可操作性，更好地促进注册测绘师在测绘项目生产或管理中发挥质量监督作用，应进一步明确注册测绘师签字盖章的文件种类和数量。可借鉴推进注册建造师执业中制定注册建造师施工管理签章文件目录的相关做法，采用列表的形式明确注册测绘师签章文件清单，提高政策的可执行性。

       4、明确注册测绘师的权责利是促进测绘行业高质量发展的重要要求

       现行的注册测绘师执业管理政策规定了注册测绘师签字盖章应承担的责任，但是与之对应的按劳分配、风险保障政策尚未确立。权责利不对等是制约注册测绘师在实际工作中切实发挥作用的根本原因之一，可采用注册测绘师执业补助津贴的做法解决这一问题；测绘资质单位可以结合实际，从测绘生产项目中抽取一定比例的经费作为注册测绘师执业激励基金，为加快推进注册测绘师签字盖章制度落地提供基本保障。只有明确注册测绘师权责利的划分，才能在行业高质量发展的背景下，切实有效地推行政策落地。

       5、开展注册测绘师执业试点是推进测绘行业高质量发展的有效措施

       在推动执业落地的过程中，应结合注册测绘师数量相对执业要求不足等实际情况，可以采用执业试点这一有效措施，稳步、有序推进执业落地。从业务领域、地域特点、资质等级、角色定位等维度来谋划好试点工作。首先，应在所有测绘业务范围开展试点；其次，应兼顾中国地域的差异性，从东北、华北、华东、华中、西南、西北等地均选取若干个有代表性的地区开展试点；第三，考虑甲级测绘单位注册测绘师数量相对充足的情况，明确率先在甲级范围开展试点，并选取部分地区的部分乙级资质单位积极参与试点。