前言：2024年12月6日，美国财政部发布《美国金融稳定监督理事会2024年度报告》。执行摘要译文仅供交流。
国会成立该理事会是为了识别美国金融稳定的风险，促进市场纪律，并应对美国金融体系稳定面临的新威胁。为此，该理事会每年向国会报告金融稳定面临的潜在和新出现的威胁，并提出建议，以增强国内金融市场的完整性、效率、竞争力和稳定性；促进市场纪律；并维护投资者信心。
本报告介绍了理事会对美国金融稳定最显著风险的评估，提供了理事会缓解这些风险的建议，并总结了理事会和成员机构为应对美国金融稳定当前和潜在威胁而开展的活动。
该理事会的金融稳定风险识别、评估和应对分析框架（分析框架）将金融稳定解释为“金融体系对可能损害其支持经济活动能力的事件或条件富有韧性，例如通过中介金融交易、促进支付、分配资源和管理风险。”像美国这样充满活力和多元化的金融体系也将面临同样多样化的风险——本报告中的主题（从房地产到数字资产）证明了这一事实。今年，理事会确定了14个领域的金融脆弱性，分为三个领域大类别：金融风险、金融机构、市场结构或其他操作或者技术因素。
尽管通胀率大幅下降，但2024年美国经济仍继续稳定增长。继2023年四个季度强劲增长3.2%之后，2024年上半年实际国内生产总值（GDP）增长2.3%。尽管最近的数据表明就业增长有所降温，但劳动力市场仍然强劲。10月份失业率为4.1%。通胀已从2022年中期的峰值大幅缓解，并趋于联邦公开市场委员会（FOMC）的目标。FOMC在2024年上半年将有效联邦基金利率保持不变，但于9月份开始放松。
2024年金融资产价格上涨，但部分资产的估值相对于基本面较高。例如，截至9月份，标准普尔（S&P）500指数在2024年上涨超过20%，其价格与远期收益比高于典型历史水平。
同期企业债券风险利差保持狭窄。债券市场经历了强劲的回报，截至2024年9月30日的一年内，彭博巴克莱美国综合债券指数上涨了约4%。
2024年家庭财务状况持续保持韧性，许多人受益于近年来的股市和房价增长。但低收入家庭的弱势群体已经开始出现。大流行后的通货膨胀和相关的利率上升增加了成本。一些消费贷款拖欠率正在上升，现已达到或超过大流行前的水平。
2024年上半年全球经济活动放缓，在金融状况收紧的情况下，一些国家的失业率攀升。总体而言，国际货币基金组织（IMF）预计今年全球经济增长率将保持在3.2%未来几年，低于历史（2000-2019年）3.8%的年平均水平。随着通胀放缓，大多数发达外国经济体的央行今年也在放松货币政策。尽管还有许多其他因素在起作用，但这些相对疲软的全球经济状况可能会给国内状况带来压力。
在经济稳定增长的背景下，金融业总体表现良好，继续支持信贷提供。尽管如此，一些领域的金融风险仍有所上升。例如，银行业的商业房地产（CRE）信贷状况正在减弱，私募基金和保险公司的杠杆率正在增长。正如今年几起备受瞩目的不良事件所凸显的那样，网络安全和第三方风险等运营风险仍然很大。
▍商业地产
2024年，CRE信用风险增加的迹象更加明显，空置率持续上升、租金增长放缓、借贷成本上升。借款人面临的这些压力导致银行拖欠、贷款损失和提供费用增加。
办公物业（写字楼）仍是最受关注的细分行业，由于与远程工作相关的办公室使用结构性变化，空置率达到10年来的顶峰。大型办公物业——大都市地区面临的压力最大，这表明可能持有这些贷款的大型金融机构可能面临特别高的风险。然而，这些银行的风险敞口相对于其资本和拨备（损失准备）水平通常要低得多，这表明它们可能能够吸收更高的损失。
商业抵押贷款支持证券（CMBS）的价格也反映了CRE市场的疲软。一个AAA评级的私标CMBS层级（tranche）在5月份经历了亏损，这标志着自次贷危机（GFC）以来最初评级为AAA的CMBS层级首次遭遇损失。
今年，多户房地产子部门的风险也出现了。多户地产价值观已从高点大幅下降，空置率上升并在一些市场大幅增加供应。费用增加和收入放缓正在给净运营收入带来压力，在某些情况下可能会对借款人的还款能力产生负面影响。供应过剩以及存在大量租金管制的住房单位尤其面临风险，这些市场的成本上升超过了租金增长的速度。
鉴于这些风险，理事会建议监管机构继续关注金融行业承受房地产价格和贷款质量下降带来压力的能力。当然，CRE行业参与者的风险暴露之间也可能相互关联，这可能会造成额外的压力。因此，理事会建议成员机构确保金融机构在风险管理和应急计划中继续监测这些相关风险。
房价相对于家庭收入仍然居高不下，房价增长继续超过收入增长。住房供应不足一直是导致价格上涨的重要因素。美国住房存量短缺估计——单户和多户住宅相加——多年来一直保持着人口增长持续超过房产存量的净增加量，从150万套到550万套。
非银行抵押贷款公司（NMC）提供了一种传递机制，冲击可能会通过该机制传播和放大到金融部门。作为抵押贷款服务商，NMC为借款人、担保人、保险公司和投资者履行广泛的贷款管理职责。NMC拥有2022年54%所有抵押贷款余额的服务权，并在2023年为超过60%的所有机构支持证券以及政府国家抵押贷款协会（Ginnie Mae）项目中超过80%的证券提供了抵押贷款服务。非银行抵押贷款行业的压力可能会导致无序的服务转移;压力大的非银行抵押贷款服务商可能无法正确运用收款、提供所需的预付款、减少损失或执行其他服务活动。
理事会在今年5月发布的《非银行抵押贷款服务报告》中提出利用州和联邦监管机构的现有权力，并鼓励国会解决报告中确定的风险，以增强非银行抵押贷款服务行业的韧性。理事会充分重申该报告中的建议以及与住宅房地产相关的其他建议。
短期融资市场是美国金融体系中一个庞大而复杂的组成部分，在实施货币政策和支持金融市场流动性方面发挥着关键作用。然而，这些市场在压力时期经历了一系列的高波动性，并且历史上容易出现挤兑。因此，理事会致力于增强短期融资市场的韧性，并在市场压力加剧期间支持市场有序运作。
货币市场基金（MMF）行业在过去几年中发生了重大变化。2023年8月，美国证券交易委员会最终确定了对MMF规则的修正案，以提高MMF在市场压力时期的韧性。尽管2024年8月优质零售MMF的资产总额达到创纪录的8130亿美元，但优质机构MMF管理的资产跌至3500亿美元的七年低点。除了这些转变之外，与前几年相比，MMF投资越来越多地退出美联储的隔夜储备回购协议工具（ON RRP）。随着私营部门回购利率开始高于ON RRP利率，ON RRP余额从2023年超过2.5万亿美元的峰值降至2024年中期的不足0.5万亿美元。
除了MMF外，其他短期投资工具（STIV）也值得监测。某些类型的STIV相对于美国优质机构MMF在信用敏感资产投资方面拥有更大份额并以稳定的净资产价值（NV）运营。理事会将继续评估和监测其他STIV的脆弱性，考虑采取哪些行动来解决潜在的脆弱性。如果缺乏数据阻碍有效监测金融稳定风险，理事会成员应考虑在哪里适合收集有关STIV以及短期融资工具的一级和二级市场交易的必要数据。
▍数字资产
尽管与传统金融市场相比，加密资产生态系统的市值仍然很小，但它一直在持续增长。截至2024年7月，全球加密资产总市值略低于2万亿美元，而标准普尔500指数的市值为48万亿美元。然而，新的加密资产交易所交易产品（ETP）的上市使加密资产对投资者来说更易于投资。自今年一月份SEC批准上市和交易几个加密资产ETP以来，现货加密资产ETP的总市值已接近800亿美元。与更广泛的金融体系的联系，尤其是通过稳定币的联系，也值得持续关注。
正如理事会过去几年所指出的那样，稳定币继续对金融稳定构成潜在风险，因为在缺乏适当风险管理标准的情况下，它们极易受到挤兑的影响。与市场集中度相关的问题放大了这种运营风险和市场不透明。首先，稳定币市场高度集中，一家公司持有加密市场总市值的70%，由于该公司的市场支配地位，如果该公司继续增长，该公司的失败会扰乱整个加密市场并对传统金融市场产生连锁反应。其次，目前稳定币发行人在全面的联邦审慎监管框架之外或不遵守该框架。尽管有一些发行人受到要求定期报告的州一级的监督，但许多公司提供的关于其持有量和储备管理实践的可核实信息有限。这种不透明对有效的市场纪律构成挑战，并增加欺诈风险。对储备资产、资本和报告的监管要求将有助于减轻这些风险。
理事会建议国会通过立法，为稳定币发行人创建一个全面的联邦审慎框架，以解决挤兑风险、支付系统风险、市场风险、诚信、投资者和消费者保护，包括其提供的服务对稳定币安排运营具有关键作用的实体。然而，正如理事会先前指出的那样，如果没有制定全面的联邦立法，理事会成员仍准备考虑可采取的措施来解决与稳定币相关的风险。
此外，许多加密资产市场公司和发行人仍然游离于美国金融监管框架之外或不合规。因此，加密资产现货市场可能会继续经历重大欺诈和操纵。理事会建议国会通过立法，为联邦金融监管机构对不属于证券的加密资产现货市场赋予明确的规则制定权力。
就其本质而言，气候变化相对于金融市场来说是在较长的时间范围内发生的。然而，理事会已采取措施更好地了解与气候相关的金融稳定问题以及风险放大渠道。理事会成员机构正在提高对气候变化如何表现为传统金融风险的洞见。
理事会建议州和联邦机构继续协调制定识别和测度气候相关金融风险的框架，包括通过迭代确定初步的风险指标集。
为了应对不断上升的保险损失，一些保险公司要求大幅提高费率、增加保单排除、避免在无利可图的市场续签以及对严重受气候相关影响和事件风险暴露的领域实施更高的保险免赔额。平均而言，2023年全国房主的费率增幅为两位数，其中几个州的实际费率增幅超过20%，尽管许多与气候无关的因素也导致了这一增幅。在某些情况下，剩余保险替代方案或政府赞助的保险计划（例如国家洪水保险计划）已介入私人保险覆盖范围不足的情况。然而，一些剩余保险替代方案可能造成超过已赚保费的损失和费用，可能影响保险的可获得性和负担能力。
虽然金融机构面临的风险持续存在，但存款机构在2024年并没有经历2023年春季那样的严重动荡。美国银行业和信用合作社体系整体保持韧性，在稳健的监管资本水平和充足的流动性以及健康的盈利能力支持下。然而，存在潜在脆弱性的领域值得继续监控。与前十年相比，融资成本仍然很高，压缩了机构的净息差（NIM）。与2023年一样，CRE风险仍然是焦点，特别是在写字楼以及多户房地产细分市场。此外，银行和信用合作社的某些消费贷款的表现继续恶化，超过了疫情前的基准。
美国最大的银行（资产超过2500亿美元的银行）总体资本充足，因此，能够抵御负面经济冲击，而不会过度限制经济信贷的可获得性。这些银行的盈利能力与过去10年的水平大致一致，尽管略低于2023年。
区域性银行（这里的定义是资产在100亿至1000亿美元之间的银行）今年似乎比2023年更加稳定。然而，2024年初，一家区域性银行的盈利公告短暂引发了人们对银行业可能重新出现不稳定的担忧。尽管市场波动相对较快地消退，但这一事件强化了强劲流动性和信用风险管理的重要性。自2023年3月以来，银行一直在努力增强流动性的获取，包括通过建立折扣窗口的使用权限并承诺额外的抵押品。理事会建议监管机构鼓励机构进行有效的流动性管理和规划，包括确保它们能够获得或有流动性便利。理事会还鼓励银行监管机构敲定一项提案，要求银行维持未偿还长期债务，通过以提高某些大型银行组织的韧性和可处置性，以对储户、存款保险基金和一般无担保债权人等提供额外损失保护。理事会还鼓励努力完成《巴塞尔协议III》改革，以进一步增强银行体系的韧性。
联邦住房贷款银行（FHLBank）系统的核心职能之一是为其成员（包括存款机构）提供稳定、可靠的资金来源。2023年11月，联邦住房金融管理局（FHFA）发布《FHLBank系统100年：专注于未来报告》。报告强调，虽然FHLBanks在向成员提供担保预付款（贷款）方面发挥了作用，但在面临广泛压力的时期，成员不能仅仅依赖它们。FHLBanks没有能力满足短期内有大量借贷需求的多个大成员的需求。
一些信用合作社，像其他存款机构一样，已经发现了高利率、消费者违约率上升以及CRE的组合带来的挑战。尽管如此，信用合作社总体而言，保持韧性和资本充足。同样，信用合作社信贷净利差保持稳定。在某些方面，信用合作社面临当前经济挑战的风险与银行不同，因为银行独特的投资组合。例如，信用合作社总体而言与类似规模的商业银行相比，CRE市场的风险敞口要小得多。此外，他们的存款中只有一小部分没有保险，减轻了经济和金融压力期间存款外逃的风险。
理事会已确定了几类投资基金的脆弱性，包括对冲基金、开放式基金和集合投资基金（CIO）。
对冲基金行业是金融服务业中一个庞大且不断发展的行业，对冲基金在各种金融市场中发挥着重要作用。过去五年，对冲基金行业从2019年第二季度的6.7万亿美元增长到2024年第二季度的9.6万亿美元，其中包括回购增长和大宗经纪业务扩张。一些对冲基金，例如一些相对价值和聚焦宏观的基金，使用显著的杠杆来实现其投资目标。此外，聚焦宏观和多策略指标的基金在过去几年杠杆指标大幅增加。
国债市场杠杆率的持续增长（包括通过基差交易）对金融稳定构成了风险。过去两年，资产管理公司增持了长期国债期货，导致期货交易价格高于现货国债。为了抵消由此产生的期货溢价，对冲基金在国债期货中持有空头头寸，用回购融资的国债多头头寸对冲，使其面临与历史相关性崩溃或反向融资冲击相关的风险。如果基金清算导致市场运作中断（就像2020年3月所做的那样），杠杆头寸的无序平仓可能会构成金融稳定风险。理事会支持美国证券交易委员会和其他机构提高对冲基金透明度的举措，包括改进PF表格的数据收集，并支持相关银行监管机构的长期工作，以改善银行的交易对手信用风险管理实践与对冲基金有关的做法。
某些类型的开放式基金可能会投资于可能不容易出售的资产，从而导致流动性错配，如果此类投资相对于净赎回规模占基金资产的很大一部分，则可能会产生压力。在市场压力时期，为满足投资者外流而进行的销售可能会放大价格下跌，导致投资损失和市场功能受损，可能会放大更广泛金融体系的压力。为了增强开放式基金在市场压力时期的韧性，美国证券交易委员会在2022年提出了修正案，以更好地为开放式基金做好应对压力的准备，并减轻基金份额持有人利益的稀释。尽管与额外基金披露相关的修正案已于2024年通过，但这些解决先赎回优势的修正案尚未最终确定。
根据投资的不同，CIF的风险可能与开放式基金的风险相似。CIF是银行和信托公司管理的基金，只能持有合格信托账户的集合资产。与开放式基金相比，CIF对非流动性资产和杠杆的明确限制较少，并且规定性报告要求较少。但其管理银行和信托公司受到审慎监管和监督以及受托义务。尽管如此，CIF市场仍然很大。银行和信托公司的报告称，截至2023年底，管理的CIF资产达5万亿美元，这仅代表CIF总资产的一部分。理事会建议州和联邦监管机构继续考虑提高透明度以及CIF提供更详细和及时的监管报告的要求。理事会以及州和联邦监管机构还应考虑需要采取哪些措施来应对开放式基金和CIF的金融稳定风险。
中央交易对手（CCP）与金融交易中的双方进行接触，从而导致与CCP签订两份相应的合同，其中CCP充当买方的卖方以及卖方的买方。这种促进合同（履行）的角色使其成为全球金融体系中的关键节点。因此，CCP也会给金融体系带来潜在危险。由于一个或多个清算会员委员违约或因运营失败而遭受损失，使CCP无法履行其义务，有可能给其余的CCP成员以及更广泛的整个美国金融体系带来压力。
尽管CCP失败在历史上并不常见，但未来CCP失败的可能性需要彻底的处置方案规划并做好准备，以确保基本职能的持续运营及维护美国金融稳定。理事会支持CFTC、美联储和SEC继续努力加强对被理事会指定为系统重要金融市场公用事业（FMU）的五个CCP的监督。具有系统重要性的CCP已采取措施，在监管机构的监督下，增强管理极端压力情景的准备工作，例如参与恢复和有序的解除仓位计划。这些计划至关重要，因为具有系统重要性的CCP的无序失败可能会给美国带来严重的金融稳定担忧。理事会支持各机构继续关注CCP的业务韧性，包括引入除了违约损失压力测试外，还对非违约损失进行压力测试。
在保险行业，过去一年中，向非传统资产和负债以及离岸再保险的持续转变加速，尤其是在人寿保险领域。人寿保险公司持有的非传统资产（例如私募信贷）在经历了多年的损失后，今年增长更加迅速。人寿保险行业也在增加非传统负债的使用，例如从资本市场和FHLBanks增加借贷。最后，人寿保险公司越来越多地使用离岸再保险公司，部分原因是他们的监管要求、税收政策和会计惯例不那么严格。
这些变化至少带来了两个金融稳定性担忧。首先，寿险公司一直在积累资产负债表风险，例如质量较低的投资以及或有融资风险。其次，该行业在内部以及与金融体系其他部分的相互联系变得更加紧密，同时越来越依赖离岸再保险公司，而离岸再保险公司的监管和会计标准可能不那么严格。理事会建议FIO、全国保险专员协会（NAIC）和州保险当局与成员机构合作，进一步评估保险业内已确定的结构性变化对系统性风险和相关金融稳定考虑的潜在影响。为了更好地了解可能的风险，理事会鼓励州保险当局和NAIC努力加大私募市场投资的披露力度和离岸再保险进行法定财务报告，并考虑是否在此类资产的评级评估和基于风险的资本费用中加强监管工具和流程。
▍国债市场
国债市场在为联邦政府融资、支持更广泛的金融体系和实施货币政策方面发挥着关键作用。美国国债市场仍然是世界上最深、流动性最强的市场，也是金融体系的核心组成部分。尽管市场在过去十年中经历了几次市场功能突然恶化的事件，但国债市场流动性在今年多次利率波动中表现出韧性。
金融监管机构拥有不同程度的权力来监督第三方服务提供商。进一步增强第三方服务提供商信息安全并解决其他关键监管挑战，理事会建议国会通过立法，确保FHFA、NCUA和其他相关机构拥有足够的审查和执法权力来监督与受其监管实体进行互动的第三方服务提供商。理事会还建议联邦银行监管机构继续协调第三方服务提供商审查，与各州合作，并确定其他方式支持州和联邦监管机构之间的信息共享。
内容来源：《美国金融稳定监督理事会2024年度报告》