新阶段、新挑战、新转型：未来五年，城投破局的关键。

点击蓝字，关注我们

随着“一揽子化债政策”深入实施，“在发展中化债、在化债中发展”成为共识，推动经济发展与债务管理深度融合，实现高质量发展与高水平安全的良性互动。

今年3月，上海证券交易所发布3号指引，显著提升了城投公司发债门槛，标志着债务管理在债券发行领域的进一步延伸。此轮监管更新不仅旨在规范融资、引导市场化产业化转型，更倒逼城投公司加速革新，驶入转型发展快车道。值此“十五五”规划谋篇布局之际，城投公司如何在债务化解中筑牢安全底线，于产业转型中培育发展动能，成为未来五年亟待解答的关键命题。

数据显示，2025年到期城投债规模达4.1万亿元，虽较2024年的6.3万亿峰值回落，仍为未来三年高位。回溯城镇化历程，地方政府依托城投实施大规模基建投资，形成“土地财政”闭环：城投承接公益/准公益项目→改善配套、提升区域价值→政府土地出让回笼资金→反哺债务偿还（基建投入-土地增值-出让回笼-债务偿付）。在此逻辑下，城投债被视为隐含政府信用的“准市政债”，催生了“银行争贷、投资抢购”的“城投信仰”。然而，伴随房地产市场深度调整、融资监管趋严、债务管理强化及非标风险暴露，传统闭环遭遇结构性挑战：土地出让锐减冲击偿债现金流，融资门槛提高加剧接续难度，“政府兜底”预期弱化促使市场信用体系重塑。监管正强力推动城投融资模式由“财政依赖”转向“市场主导”，要求其优化融资结构、提升资产质量、强化市场化运营能力。新阶段，城投亟需在政府隐性债务管控与市场化拓展间寻求平衡，锚定城市更新、产业园运营、公共服务等方向培育核心竞争力。

城投“退平台”已成趋势，从城市综合运营商向城市产业投资和发展商转型是关键破局点。此前，平台模式依赖财政注入与“借新还旧”维系；退平台后，生存核心转向市场驱动，需依靠产业转型与业务创新构建造血能力。“退平台”（依据“150号文”，需于2027年6月末前完成名单公告，即不再承担政府融资职能）与债券募集声明中的“市场化经营主体”承诺，共同构成发债前置条件，本质是重构政企关系、重塑城投市场定位的系统改革。实践层面，合肥建投、上海城投、浙江拱墅城投、盐城高新等地方平台已率先探索产业转型路径，通过布局新兴产业投资、园区运营管理、城市更新开发等市场化业务，拓宽融资渠道、增强抗风险能力，提供了可复样本。面对区域分化加剧的城投格局，唯有把握政策与市场规律，以产业投资思维替代传统融资思维，方能实现融资主体向市场主体的根本蜕变，在“不进则退”的转型中抢占先机

中央经济工作会议及2025年《政府工作报告》为国企改革深化提升战略布局，明确了“国有经济布局优化和结构调整指引”、“国有企业履行战略使命评价制度”两项关键安排。国务院国资委规划清晰：2025年前普遍建立末等调整与不胜任退出机制；2029年前实现应建董事会子企业现代治理全覆盖，意味着改革从“制度构建”迈向“效能提升”。“十五五”作为新一轮改革收官与新政策开局之年，预计将紧密围绕中央精神加速谋划出台新方案，聚焦健全科创机制、优化国有经济布局构建现代产业体系、完善中国特色现代公司治理、深化市场化经营机制改革、完善国资监管体制等方向。面对改革窗口期，城投企业需“钉钉子”精神推动任务落地，紧扣国资改革核心重塑转型逻辑，依托改革要求校准方向，为向“市场化国企”的质变奠定制度根基。

“150号文”明确了“退平台”时限、标准（隐性债务清零、地方政府出文明确不再融资、征得≥2/3经营性金融债权人同意）与步骤，推动退平台提速。“十五五”转型核心即剥离政府融资职能，实质是理顺政府与市场关系。退平台非与政府完全切割，而是剥离“平台举债、政府偿还”职能，城投仍将是地方民生建设、经济发展的“顶梁柱”。具体方向可能包括：

• 清理撤销“空壳类”城投：仅承担融资且靠财政还款的平台将面临清理。

  
  

• 转型城市综合运营商：承担融资及公益项目建设/运营的平台，剥离融资职能后，通过重组整合，依托政府支持转型为基建、公用事业、城市运营领域的市场化主体（自主经营、自负盈亏）。

  
  

• 转型完全市场化主体：仅与政府保留出资关系，不受行政干预，自主决策、自负风险。

3号指引要求主业突出且主业务实（单一业务营收&毛利占比不足30%需特别说明），本质是要求城投在区域经济中定位清晰。产业化转型是适应新格局的主动选择：要素配置上，需实现土地依赖向产业价值创造的动能转换；功能定位上，完成平台向经营主体的角色重构；价值创造上，构建“资本+产业+运营”可持续发展模式。从“城投”到“产投”，从建设城市到产业赋能，是高质量发展重要路径。面向“十五五”，各地产投集团组建经验指向以下方向：

• 产业类控股集团/综合产业运营商：如随州现代产投集团更名强化“二次创业”，聚焦产业投资与服务能力。

• 资本运作及管理平台：效仿合肥建投，通过股权投资、基金运作、孵化培育打造“资本+产业”模式服务重点及新兴产业。

• 特色资源开发运营商：依托区域文旅、能源、港口等禀赋（如黄石产投整合公路、渔业资源），打造垂直领域龙头，变资源优势为经营效益。

党的二十届三中全会及国资委对深化国资国企改革、“加快建设现代新国企”作出部署。“现代新国企”之“新”体现在发展方式、公司治理、经营机制、布局结构的全面革新。后续提出“创新领先、功能突出、治理高效、充满活力”十六字目标，要求城投升级为“核心功能+核心竞争力”并重，聚焦：

• 功能使命性任务：优化国有经济布局促现代产业体系，强化重点领域保障支撑国家战略安全。

• 体制机制性任务：围绕主责主业加大市场化重组整合力度，完善中国特色现代公司治理与市场化运营机制。

面向“十五五”，建议运用“五步穿杨”策略推进转型：定位要准、资源要整、资金要争、业务要布、管理要精，具体如下：

结合地方目标与自身禀赋，围绕平衡双重属性、融合战略与发展需求等关键，以运营思维替代基建思维、以产业思维替代运营思维，科学编制“十五五”战略规划，明确城市运营商、产业运营商、资本平台等职能定位，奠定发展路径基础。

全面盘活区域资源，按“产业相近、业务相关、主业相同”原则，通过重组划转实现资源向优势企业集中。重点挖掘商铺、厂房、酒店、矿产、砂石、广告权、停车收费权、景区收费权、数据资产等优质经营性资产注入。

短期目标：围绕优化资产债务结构和收入利润，满足“335”等融资指标。

长期目标：推动“真转型”，实现市场化、产业化、实体化，增强真实盈利能力和造血能力。

转型核心在于实质性造血能力，避免“形式化退平台”。建议：

重构资产、业务、收入、利润及管理体系，提升市场化、实体化、规范化水平。

摆脱对财政补贴的利润依赖与现金流占比过高。

切实拓展做实经营性业务，杜绝“无控制权”的空转贸易等美化报表行为。

短期坚守“舒适区”: 在城市开发传统业务基础上纵向延伸建筑施工、工程咨询、新型建材、养老托育、康养、油气等。

中长期跳出“舒适圈”:

• 改造传统产业：横向拓展智慧城市/园区、高端化、智能化、绿色化业务。

• 培育战略新兴产业：构建“五新一高”体系（新一代信息技术、新能源汽车、新能源与节能环保、新材料、新兴服务业、高端装备制造）。

• 部署未来产业：探索云计算、区块链、大数据、AI技术，因地制宜布局三代半导体、AI大模型、人形机器人、低空经济等。

“十五五”的号角已吹响。城投的转型发展，“选择大于努力”。唯有选对航道，方能借势而上。未来五年，答好“化债与发展”综合卷，既要精准把握政策“导航图”，在债务管理中筑牢安全底线；更需主动经受市场“试金石”考验，加速产业化、市场化转型，培育新动能。唯有实现“化债与发展”的双螺旋式上升，才能为城市高质量发展注入源源不断的澎湃动力。