美国加强军品价格管理的主要做法
美国非常重视利用价格杠杆促进军品研制生产，形成了科学的军品价格管理体制和方法模式。为了鼓励军工企业生产，美国政府推行有限度的竞争，根据产品质量、交货速度和成本等情况，在军品价格方面给予多种优惠条件。深入研究美国军品价格管理的主要做法、管理模式与发展趋势，对于推动我国军品价格管理改革，加快形成科学合理的军品价格管理模式，具有重要借鉴意义。
一、美国军品价格管理概述
为了能够使有限的装备购置费发挥最大的效益，保证军方采购到质高价廉的军品，美国采取了行之有效的措施，加强军品价格管理，改革军品定价模式。美国国防部对军品价格管理实施统一领导，各军种分工负责，项目办公室具体实施，形成了三级军品价格管理体系，每一层级都有专门的成本分析和管理的部门。美国军品定价主要采用四种形式：一种是成本制；二是成本加固定报酬制；三是一成不变的固定价格制；四是固定价格加奖励性报酬形式，包括成本加奖励性报酬制和固定价格奖励性报酬制。成本视具体情况可以由军工企业全部承担，也可以是与企业按比例共担，由双方谈判决定，非常灵活。这些形式各具特点，不同的形式适用于不同的项目。近年来，美国在军品价格市场上大多采用固定价格加奖励性报酬办法。
美国军品生产的利润率一般由政府财政部门统一规定，其指导思想是“向承包商提供获得优厚报酬的机会，对政府是有利的”，政府和承包商都将利润看成是推动有效完成合同的促进因素。高利润率是吸引私营企业参与军品研制生产的重要因素，也是美军借以调动承包商努力生产性能先进、质量优良的武器装备的“尚方宝剑”。联邦政府规定的利润率最高限额是实验、开发、研究项目不超过计划成本的15%，其他项目则为10%。固定价格加奖励性报酬制度使军火商降低了生产成本，提高了军品质量和性能，加快了军品研制生产的进度。
美国制定了多种确定军品价格类型的合同，形成了较合理的军品价格形成机制。针对不同的需要采取不同类型的军品合同，制定了一套包括价格分析、成本估算的行之有效的军品价格管理办法，实行全寿命费用流程计划、全系统全过程核算的管理模式；把竞争机制充分引入军品定价中，通过不同的激励合同，促进承包商改进技术，提高生产积极性。在军品的设计和论证阶段，主要是通过设计和技术上的竞争来选择承包商；在初期生产阶段，不适于以价格竞争为主；最适宜价格竞争的阶段是成品的采购阶段。当国防部确定了军品的需求计划之后，国防采办部门约请军火公司、高等院校和研究所，提出各自的军品研制、生产和预算方案，通过激烈的方案竞争，使方案更加合理、经济。国防部往往挑选一二家技术力量最强的公司作为主承包商，主承包商又把其中一些部件转给分包商。
美国要求军品研制生产进行“公开和充分的竞争”，以提高装备性能，降低成本。竞争中强调总体最佳效益，不应只追求“最低报价”。军品采购主要采取两种形式：一种是公开招标，在此基础上与供应商签订供货合同，并随时检查装备订购合同的进展情况，这样可以推动承包商在技术和管理上寻求创新，尽可能满足美军在性能、质量、成本、进度等方面的需求，还可以减少官员的腐败、暗箱操作等不法行为。公开招标是基本形式，以保证与质优价廉的承包商签订合同。例如，美国法律规定，军品采购金额达到13万特别提款权（相当于18.2万美元）的，必须实行公开招标。由于一些零件可能有特定的军事规格，因此没有其他供应商能够生产这些零件，美国军方往往从原始设备制造商直接采购零件，这就形成了垄断，不得不实行单一来源采购，这可能导致军品价格升高30%-60%。为此，美国《联邦采办条例》规定：在只有一家符合要求的承包商、进行工业动员、公开招标可能影响国家安全等情况下，可不进行充分、公开的竞争。美军合同签订官如果是面对单一来源合同时，需要根据各项法律，出具购买理由书，经过有审核权部门的批准，才能展开合同谈判。
美国国防部逐步建立了一整套面向市场竞争、以注册制和名录制为主体的承包商资格审查制度体系，有效降低了承包商参与军品采购的门槛。在军品定价中，美国通常采用或坚持以下原则或做法：与承包商谈判定价；利用竞争导向定价；以合同形式确定军品价格；结算价格可在合同价左右调整；在军品价格中加进鼓励成分；军品价格的多样性；早期评估价格等。美国的军品价格不仅是一种表价工具、核算工具，更是经济调节杠杆。对因供求关系、货币价值和国家政策等因素引起的价格变动，在实际操作中采取认同政策，即大批量订货时，军品价格下降；货币贬值时，军品价格上涨。军品定价严格遵循市场规律，即军方与项目承包商完全是买方与卖方的关系，双方买卖的有效依据是军品合同。军方获得了更灵活的空间，可以对承包商提出的方案进行充分的权衡，主动权掌握在军方手中。国防部与承包商签订合同时，根据有关规定和条例计算出承包项目的目标利润，项目完成后，如果合同的事后成本等于目标成本，承包商就将获得全部目标利润。
要保证庞大复杂的国防采办系统正常有效运行，离不开国防采办和军品价格管理的法律法规和规章条例保障。美国有关军品价格管理的法律分散地体现在众多不同层次的法律之中，它们密切配合，构成一个完整健全的法规体系，有力地促进了装备价格管理工作法制化、正规化和科学化。美国国防部依据《国防生产法》《武器装备采购法》《国防合同法》《联邦采办条例》《联邦采办条例国防部补充条例》等采办法规，出版了《武装部队合同定价手册》，详细阐明了军品合同定价政策的基本概念和原则，提出估算和评价各种成本、利润和价格的原理、方法和技术，同时说明如何分析直接成本和间接成本，如何谈判价格和协商定价协议，以及如何处理各种特殊的定价问题。美国国防部制定了专门的《系统采办的寿命周期费用估算指南》《国防合同审计手册》《合同定价手册》，这些文件规范了军品采购中所需要的各种成本和价格估算办法，此外还有军品全成本分析模型、价格分析软件以及各种评估工具，以及“国防系统成本绩效数据库”“使用与保障费用可视化与管理系统”等可供军品成本分析和定价的数据库。
为了加强军品价格管理，美军建立了军品成本管理三级组织体系：第一级是成本评估与项目评价办公室；第二级是各军种设立的成本分析中心；第三级是项目办公室的成本评估管理部门。三级组织体系强化了美军对重大军品采购项目预算管理的集中统管力度，为落实军品采购政策制度体系提供了有力的组织保障。美军最高一级的成本评估与项目评价办公室，除审查各军种、项目办公室以及承包商提交的成本数据报告之外，还要按照里程碑决策当局的要求进行独立的成本估算，并将成本作为独立变量贯穿于军品采购的全过程。美军有两万多名军事代表，其中近三分之一是成本价格人员。
《纳恩·麦克科迪法案》要求美军每个季度要向国会提交关于重大军品采购项目的成本费用变化情况分析报告。如果发现项目超支情况达到了《纳恩·麦克科迪法案》的违规行为，必须补充提交正式书面报告，作为政府审查的第一份报告，其执行程序即是规范军品采购项目费用管理流程、降低项目费用超支风险的基础方法。该方法要求在军品采购的里程碑节点进行费用评估，对照最初基线进行判断。将军品采购项目成本超支分一般超支和严重超支两种情况：一般超支是军品采购项目单位成本的增长程度超过现有基线的15%或超过最初基线的30%；严重超支是军品采购项目单位成本的增长程度超过现有基线的25%或者超过最初基线的50%。该方法还对时间节点和超支报告等内容作了明确要求。《纳恩·麦克科迪法案》已成为美国控制主要的军品采购项目成本增长的一种有效方法。
二、美国军品价格管理模式的特点与发展趋势
美国的军品按预先的订货进行研制和生产，并由政府独家采购；军品价格不完全受供求关系的影响，国家对军品价格实行一定程度的干预与调节；军品供需双方长期保持相当稳定的关系，军品定价确保承制单位获得与同类民品生产相当或略高的盈利。通过多年来的实践，美国逐步建立了有效的竞争机制，有效运用竞争方式来进行军品采购和军品定价，把广泛开展竞争作为降低费用、提高军品性能和加强国防工业基础的一项重要措施。
美国通过对军火商的政策扶持，既保证军方以合理的价格购买到所需军品，又使军火商获得高额垄断利润。一是政府为军火商提供固定资本和流动资金。一旦政府同某一家公司鉴订军事订货合同后，政府便通过向私人厂商提供预付款；按军工生产工程进度，不断支付款项；军火商可以向商业银行贷款，由政府进行担保。二是采用强制手段优先供应军火公司原材料。三是政府为军火商垫付研究费用。如果新武器研制失败，费用全部报销，军火商不负任何责任；如果研究成功，军火商既可获取一大笔军事订货，并可将军品生产的研究成果运用于民用工业。四是军品按垄断高价卖给国家，军事订货是有保障的市场。军火商生产出的产品全部由国家采购，还可以通过提高军品价格牟取巨额利润，其利润率往往比一般民用企业高出1倍以上。五是实行税收优惠和免税。美国对军品生产均实行无税政策，对航空、航天、电子、造船等国防相关产业的税收优惠范围逐渐加宽，消费税、增值税、使用税、交易税、汽油税等税种都逐步得到优惠或豁免。
从发展趋势看，美国将进一步加大军品价格管理的力度，充分发挥市场的功能，由军方与企业协商定价，政府加强监管。政府监管的目的是控制企业按平均成本定价。从表面上看，美国的军品市场是垄断市场，但随着军工企业集团化程度的加强、多元化经营的扩大，企业的生存对军品的依存度减少，客观上使买卖双方的地位更趋于平等。美国军方与这样的企业打交道，也会越来越注意利用商业惯例，依照市场规则从事军品定价和价格管理工作。近年来，美国进一步加强军品采购的经济可承受性，继续加强经费管理和成本控制，更加全面地考虑影响军品研制生产总费用的各种因素，除了考虑传统的全寿命周期费用外，还考虑与该军品非直接相关的基础设施费用，降低军品使用与保障费用，力求把军品采购的总经费降至最低。
三、美国加强军品价格管理的几点启示
（一）建立统一的军品价格管理机构
美国非常注重计划机制的作用，成立从事军品价格管理的主要决策领导部门。由于美国政府并不直接过问军品价格，往往把军品价格管理职能赋予了军方，由军方对军品价格实施统一管理，如国防后勤局负责全军通用物资和装备的价格管理；国防采办委员会负责重大采购项目的里程碑节点的成本费用审查与监管；国防合同管理局负责对国防合同价格、合同签订与履行、承包商的采购和转包进行必要的审查和监督。美国国防部制定的“规划—计划—预算”系统，是军品采购计划和经费预算比较典型的全寿命管理制度，把性能、进度、费用等目标分解到各个关键环节上加以控制，以保证高效经济地完成军品研制生产任务。必须根据我国的国情军情，加强军品价格集中统一管理，统一军品价格管理组织体制、管理制度、工作标准和工作规程。建立完善由军品价格主管部门、归口管理部门和装备供需双方共同组成的军品价格决策机构，完善军品价格决策专家咨询制度和决策问责制度，根据军品科研项目立项报告和经济可行性分析报告，运用类推估算法、工程估算法、参数估算法等方法，测算军品目标成本和计划价格；根据军品技术状态、质量水平、保障条件、采购数量、生产周期以及类似军品价格的历史资料，测算军品购置价格。此外，还要建立军品价格调节基金制度、军品价格监测制度、特殊军品价格保护制度，对军品价格总水平的变动进行必要的干预和约束。
（二）充分利用市场竞争机制进行军品价格管理
军品价格管理的目的是在及时获得理想质量的军品和相应服务的前提下，保证价格的公平合理。竞争是确保价格既不偏向于买主，也不偏向于卖主，而是以市场竞争为公正价格的最好办法。这一切能够得以实现，主要在于对军品的商品属性的充分认同和发达的市场经济体制。因此，充分利用市场竞争机制进行军品价格管理，是我国军品价格改革的关键环节。根据军品不同性质、类别和可竞争程度，建立和完善国家定价、协商定价和市场定价相结合的军品价格管理模式。对军民通用产品，具备完全竞争条件，应当按照市场定价的方式，由竞争导向形成价格。对有限竞争的产品，实行计划管理与市场调节相结合，由供需双方协商定价，国家监管，由需求导向形成价格。对处于垄断状态或涉及国家安全的尖端武器装备或核心技术，实行计划管理，国家定价，由成本导向形成价格。同时，还要积极培育多元化军品市场主体，打破传统的国防工业格局，鼓励民营优势企业参与军品科研生产，为军品采购引入充分竞争创造条件。此外，还要建立价格激励机制，鼓励承包商自觉采用新技术、新工艺、新材料，加强管理，对按照军品合同要求提供性能优良、质量可靠、价格合理、进度保证的军品承包商，优先保障经费供应，并给予适当奖励。
（三）根据军品生产的特点灵活采用军品定价模式
美国采用了灵活多样的军品定价模式，对风险较低的项目采用固定价格合同；对风险中等的项目，采用固定价格加一定补偿的合同；对高风险项目，采用费用模型来确定合同中的费用。即使对成本加利润模式，美国也总结了各种有益的经验和做法。根据不同军品特性，我国可以采用定价成本加成利润定价、招标中标价格定价、竞争性谈判定价、一揽子采购定价、目标成本加奖励定价、成本补偿合同定价和询价定价等多种方式确定军品价格，使我国军品定价模式形成一套较为完整的体系，这不仅有利于促进军工生产的发展，而且使军品定价走上良性循环的轨道。允许根据军品研制、订购数量以及质量、风险、成本、进度等因素，灵活选择军品定价模式，以推动军品科研生产竞争局面的形成。积极摸索适合于军品科研、生产、维修等不同阶段和军品不同性能、质量特点的多种形式的价格管理办法，体现优质优价原则，充分调动承包商改善管理、提高质量、降低成本的主动性和积极性。
（四）通过完善法律法规规范军品定价工作
发达的市场经济首先是完善的法治经济。美国对军品价格管理十分注重以健全的法制来保障，非常重视对军品价格管理的立法工作，不断根据实际情况的发展变化修改和完善相关的法规条例，明确提出了一系列对军品价格管理的要求和可靠的法律依据。对我国来说，建立和完善军品价格管理法规是非常必要的。依据国家《国防法》《价格法》《合同法》和军队《装备条例》的基本精神，借鉴外国先进的军品价格管理经验，制定《军品采购法》《军品采购合同竞争法》《军品价格管理条例》《军品成本审核准则》《军品招投标价格管理办法》《军品成本管理与监督工作管理办法》等基本法规，明确规定军品价格管理工作职责、运行机制、工作程序和工作关系，以及军品招投标、成本审核、成本管理监督等各项工作。只有做到有法可依、有章可循，才能杜绝军品价格管理工作中的随意性，保证管理程序按照设计的标准方案顺利实施。
（五）规范军品供求主体的合作与竞争关系
美国军品市场上的主体，都是作为市场经济条件下的买方和卖方出现的，相互都有独立的经济利益，保证了在军品价格形成机制上相互处于平等的地位，保证了公平合理的军品价格得以形成。美国政府只是作为军品价格政策的制定者出现，对于军品合同纠纷主要通过法律手段解决。军品订货主体和军品供给主体之间的关系首先是一种合同关系，即军品订货部门对军品的需求不是通过强制性的行政手段，而是通过签订军品订货合同、借助法律手段来保障的。军品订货主体与军品供给主体之间还是一种竞争关系，军品研制生产任务是通过招投标的市场竞争途径来获取的。但由于军品市场存在着单一买主、少量卖主和市场进入壁垒等特征，致使军品市场的竞争有别于民品市场的竞争。我国应根据军品市场的特点，努力探讨各种有效的竞争方式和竞争策略。对于大型武器系统的研制生产，为了获得规模经济和减少技术风险的好处，需要一定程度的集中，但可以鼓励型号设计的竞争，或者将基本标准化部件划分出来，进行竞争性合同转包；对于一般性的军品研制生产，可采取定向招标的竞争方式，即在国家特许专门从事军品研制生产的企事业单位之间进行竞争性招标；对于通用军品，可采取公开招标的竞争方式，鼓励符合条件的军工企业和民营企业参与竞争性采购。
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