国际劳工组织标准的三大替代实施机制

嵌入、技术合作与反馈循环的功能解析

安妮·特雷比洛克 格丁根大学

国际劳工组织（ILO）通过的公约在经批准并转化为国家立法后具有法律效力，而建议书则为指导性文件，不具强制约束力。然而，即便未获批准，ILO标准仍可通过“嵌入”、“技术合作”和“反馈循环”三大机制发挥重要影响，助力解决全球化背景下的劳工问题。其法理基础源于《国际劳工组织章程》（1919年）序言中对社会正义与和平关系的强调，以及《费城宣言》（1944年）确立的广泛政策框架。

这三大功能的宪法依据主要来自《章程》第10、12、19和23条，涵盖秘书处职权、组织合作及成员国报告义务。其中，第19条规定，ILO大会通过的标准须在18个月内提交本国主管当局审议，如德国通常由议会依呈文程序处理，确保充分审查。已批准第144号公约的国家需建立定期协商机制，每年至少就未批准文书进行一次三方对话，并接受更严格监督。理事会可要求成员国提交关于未批准文书的实施报告，无论是否批准均须履行报告义务。根据第23条，雇主和工人组织有权对政府报告发表意见，这些互动构成ILO监督体系的重要组成部分。

“嵌入”指将ILO标准融入其他国际或区域机制，使其成为跨国劳工治理的一部分。其法律依据为《章程》第10条和第12条第2款，支持ILO与其他国际组织协作，促进政策一致性。尽管欧盟无法直接成为ILO成员，但其立法常以社会伙伴协议为基础，体现ILO三方原则，并通过指令和法院判例发挥作用。欧洲人权法院亦常参考ILO文书。自1999年“体面工作议程”提出以来，核心劳工标准被广泛纳入软法文件。2015年联合国可持续发展目标、经合组织《多国企业准则》、国际金融机构标准及《国际框架协议》等均体现了ILO标准的深度嵌入。此外，ILO也通过内部政策协调与培训项目，将标准融入技术合作实践。

技术合作是ILO推动标准落地的关键实践路径，依托《章程》第10条赋予秘书处的信息收集与法律行政支持权限开展。自20世纪30年代起，ILO即提供技术援助，现多由成员国额外预算支持，采用以社会对话为核心的“ILO方法”。德国于1992年资助启动“消除童工国际计划”（IPEC），至2005年覆盖88国，成为ILO最大单体项目，通过法律改革与教育干预（尤重女童教育）系统应对童工问题。1998年《工作中的基本原则与权利宣言》明确ILO应支持成员国落实四项基本权利：结社自由与集体谈判、禁止强迫劳动、消除童工、反对就业歧视，催生IPEC+等专项合作。针对强迫劳动，ILO推动通过《2014年强迫劳动议定书》，并对未批准核心公约的国家（如中国、印度、美国）建立年度审查机制识别合作需求。2019–2020年，美国、欧盟和德国为最大资助方，德国支持领域涵盖童工治理、全球供应链劳工标准、工伤保险及难民就业等。2013年孟加拉Rana Plaza倒塌事件后，ILO作为中立协调者促成《孟加拉消防与建筑安全协定》，设立信托基金向5000余名受害者发放超3000万美元赔偿，虽该国未批准《工伤赔偿公约》，但ILO依其原则核算赔付，并推动建立国家三方工伤保险机制。此经验催生全球雇工伤害保障新项目，促进化学品安全与劳动条件改善协同推进。技术合作不仅实现标准本土化，也彰显ILO作为中立协调者的实质影响力。

“反馈循环”机制通过成员国及其社会伙伴提交实施报告，反向影响ILO标准制定。依据《章程》第19条，成员国须报告国内法律与ILO文书的一致性，ILO据此编制《一般性概况调查》（General Surveys），评估标准实效、识别批准与执行障碍，并提出修订或整合建议。当多国面临共性难题时，ILO可能调整甚至合并标准，如多项工时公约的整合。报告亦可揭示政策空白，推动新标准出台。例如，2012年调查显示《1958年就业与职业歧视公约》（第111号）未涵盖性骚扰，直接促成2019年《关于工作场所暴力与骚扰的公约》（第190号）及建议书（第206号）的通过。该机制不仅优化国际标准，亦促进国内立法改革，通过技术合作与社会对话形成共识。例如，《社会保障底线建议书》（第202号）回应《1952年社会保障最低标准公约》（第102号）对部分国家过高要求的现实，主张优先保障基本医疗与最低收入。2019年调查汇总多国实践，或间接影响德国最低养老金制度建设。反馈机制实现了从国家到国际、再回归国家的双向互动，推动标准持续演进与本土适应。

2019年6月19日，国际劳工大会通过《未来工作百年宣言》，强调ILO应以社会正义为核心使命，采取以人为本方式应对工作变革，将劳动者权利置于经济、社会与环境政策中心。宣言重申制定、推广、批准和监督劳工标准的核心地位，认可私营部门作为增长与就业引擎的作用，倡导营造支持可持续企业的政策环境。为实现以人为本转型，宣言呼吁强化基本权利保障，并通过政策激励引导商业实践与ILO目标一致，进一步推动标准的制度化应用。同时，宣言强调加强与其他国际组织协作，促进社会、贸易、金融、经济与环境政策协同，在坚持《费城宣言》基础上融入环境维度。面对气候危机，尽管部分ILO标准尚未被广泛批准，其原则仍为“公正转型”提供支撑。例如，“绿色就业倡议”依托ILO相关标准，倡导通过以权利为基础的社会对话统筹应对社会与环境挑战。未来，ILO在就业与工作环境领域的文书有望在新兴议题中拓展其替代性应用空间。

编辑｜ 唐冬瑛 莱顿大学 硕士研究生

｜ 孟子煜 北方工业大学 本科生

责编｜ 严岳璋 中国劳动关系学院 本科生

主编｜ 罗凯天