新增原料用能不纳入能源消费总量控制对煤化工产业发展影响几何？

12月8日-10日，中央经济工作会议在北京举行。本次会议有多个首提内容，其中“新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制”的内容，对我国煤化工行业将产生重大利好，影响深远。

中央经济工作会议指出，要正确认识和把握碳达峰碳中和。传统能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基础上。要立足以煤为主的基本国情，抓好煤炭清洁高效利用，增加新能源消纳能力，推动煤炭和新能源优化组合。要狠抓绿色低碳技术攻关。要科学考核，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，加快形成减污降碳的激励约束机制，防止简单层层分解。要确保能源供应，大企业特别是国有企业要带头保供稳价。要深入推动能源革命，加快建设能源强国。

2019年8月27日，国家能源局对关于政协十三届全国委员会第二次会议第3977号（经济发展类268号）提案（即《关于煤化工原料用煤不计入煤炭消费总量控制和企业生产能耗的提案》）答复的函指出：按照我国现行能源统计方法制度及国际通行做法，煤炭作为能源品种之一，无论其用作燃料、原料、材料或动力，都要计算其消费量。因此，在统计的能源消费总量中不能扣除用于煤化工的原料用煤，不能扣除炼焦的煤炭投入消费。

一、关于煤炭深加工产业发展

经国务院同意，我局于2017年2月印发了《煤炭深加工产业示范“十三五”规划》（以下简称《规划》）。《规划》明确提出，适度发展煤炭深加工产业，既是国家能源战略技术储备和产能储备的需要，也是推进煤炭清洁高效利用和保障国家能源安全的重要举措。我局持续推进《规划》组织实施，调动企业积极性，提高煤化工能效水平，落实好战略技术储备和产能储备目标，推动煤制油气示范项目建设。下一步，我局将充分考虑你们的建议，综合考虑国家能源战略需要及经济性等因素，继续推动已核准煤制油气项目建设，优化调整具体项目。

二、关于煤炭消费减量替代的统计口径

重点地区煤炭消费减量替代是党中央、国务院打好污染防治攻坚战、打赢蓝天保卫战的重要决策部署，要扎实贯彻落实。中共中央、国务院《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》、国务院《打赢蓝天保卫战三年行动计划》和《“十三五”生态环境保护规划》明确了京津冀及周边、长三角、珠三角、汾渭平原等重点地区煤炭消费减量替代目标任务，这些地区“十三五”煤炭消费减量替代目标的基数（2015年煤炭消费量）是全口径的，包含原料用煤，与现行国家能源消费统计制度保持一致。建议有关重点地区按照《打赢蓝天保卫战三年行动计划》提出要“按照煤炭集中使用、清洁利用的原则，重点消减非电力用煤”的要求，进一步推动煤炭清洁高效集中利用，淘汰落后产能，促进产业升级，加大内部挖潜力度，为新建项目腾出用煤空间。

三、关于煤化工原料、炼焦用煤计算

按照我国现行能源统计方法制度及国际通行做法，煤炭作为能源品种之一，无论其用作燃料、原料、材料或动力，都要计算其消费量。因此，在统计的能源消费总量中不能扣除用于煤化工的原料用煤，不能扣除炼焦的煤炭投入消费。同时，鉴于地区间有关能源品种调入调出的复杂性，难以准确统计相关数据，因此，无法按照谁使用高载能产品谁承担能源消费进行统计，请予理解。下一步，我局也将会同发展改革委、统计局等部门进一步加强调研和研究。

感谢你们对国家能源工作的关心，希望今后能得到你们更多的支持。

国家能源局

　　2019年8月27日

“新增原料用能不纳入能源消费总量控制”、“碳排放总量和强度双控”，如何理解2021年中央经济工作会议在能源领域的这些重要提法？这将给中国能源领域带来什么样的影响？

“这是一个很大的进步。”多位专家在接受第一财经记者采访时表示，虽然从能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变是一个“新提法”，但它背后反映的却是老问题。这将突出碳排放在能源革命过程中的总领性，会进一步促进非化石能源的发展。

“原料用能”是什么？

近日举行的中央经济工作会议认为，要科学考核，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，加快形成减污降碳的激励约束机制，防止简单层层分解。

此次会议提及的“新增原料用能不纳入能源消费总量控制”政策，此前鲜有相关信号释放，何为“原料用能”，新政策会有什么影响？

华北电力大学能源互联网研究中心主任曾鸣对第一财经表示，此处的原料用能应是指用作原材料的能源消费，即石油、煤炭、天然气等能源产品不作为燃料、动力使用，而作为生产产品的原料、材料使用。

这在国家统计局局长宁吉喆的公开讲话中也得到了印证。

宁吉喆在11日出席“2021-2022中国经济年会”时称，“原料用能就是煤化工、石油化工。它（能源产品）转化为原料了，它并不是100%的排放二氧化碳到空气中，一般只有20%（排放），80%是转化成原料。但是燃料用能排放的都是二氧化碳，所以统计上要把它们分开计算，管理部门要考核，这些都提出了明确要求。”

国家发改委能源研究所前所长周大地在接受第一财经采访时进一步解释，所谓原料用能，主要范围包括煤化工、石油化工等产业领域。比如，煤制成的塑料、化肥，石油制成的橡胶、纤维等。“在生产加工过程中，虽然消耗了一部分能源产品作为燃料，但是也有一部分能源产品被带进了工业产品作为原料。后者就是我们所说的原料用能。”

周大地表示，长期以来，原料用能都是纳入全部能源消费的统计中，没有单列出来。究其原因，一是原料用能的占比较低。据估算，约有90%以上的能源消费都是非原料用能。以石油为例，目前中国石油每年表观消费量约在7亿吨到8亿吨，但只有1亿吨到2亿吨石油是作为原料，这其中还有一部分也是用于燃料。

二是原料用能的算法比较复杂。这些化工产品大多由氢、碳、氮等元素构成，凡是碳进入原料就能算做原料用能？——如何界定尚且存在争议。技术性的问题，将给基层执行统计工作带来不小的难度。

为何不纳入能源消费总量？

原料用能长期被视为能源消费，且区别标准模糊，为何突然提出单独统计？

曾鸣认为，此次中央经济工作会议提出新增原料用能不纳入能源消费总量控制，一是为了防止原料供应短缺，保障能源供应安全，二是为了稳定以原料为基础的一系列工业品的价格，不会出现大规模通货膨胀。

中国能源研究会能源与环境专业委员会秘书长王卫权对第一财经记者表示，目前化石能源消耗的碳排放计算是建立在化石能源都被烧掉的基础之上。但是，作为原料的煤炭、石油和天然气并没有被“烧掉”，而是转化为了其他产品，带来的碳排放较少，如果把它视作 “燃烧“来计算碳排放，是有失公平的。

王卫权认为，落实“精细化”统计以后，对于使用化石燃料作为原料的企业，其碳排放的压力有望得到一定程度的减轻。但是应该明确，得到“豁免”的仅是原料部分，生产加工原料过程的燃料用能，碳排放依然受到严格约束。

对此，周大地表示，当前国内国际经济形势不确定性较高的背景下，为了稳定经济增长，创造更宽松的可能性，采取这一措施具有合理性。但是，要防止给高污染、高耗能的产业再开大口子，不能回到大量投入资源性产品、低端产业的老路上，而是要努力实现高质量发展，以科技创新为核心着力推动经济结构调整。同时，地方和企业应该充分认识到，许多原料产品的市场供应已经趋近饱和状态、需求增长空间有限，如何提高经济效益才是关键。

碳排放“双控”时代要来了

本次中央经济工作会议的另一个重要提法在于：创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。

2015年，十八届五中全会首次提出能耗“双控”政策，即能源消耗总量和强度“双控”行动。一直以来，在业界看来，提及“双控”二字就是指的能耗“双控”，但今后“双控”的概念将发生变化。

两种含义的“双控”有何区别？有了碳排放的“双控”，是否意味着能耗“双控”的约束就会放松了？

根据国家统计局此前的说明，所谓能源消耗包括：原煤、原油、天然气、水能、核能、风能、太阳能、地热能、生物质能等一次能源；一次能源通过加工转换产生的洗煤、焦炭、煤气、电力、热力、成品油等二次能源和同时产生的其他产品；其他化石能源、可再生能源和新能源。由于煤炭、石油、天然气、电力及其他能源的发热量不同，为了使它们能够进行比较以及加总，通常采用标准煤这一标准折算单位。

可以发现，能源消耗与碳排放的概念存在明显差异。尽管中国目前的能源结构是造成较高碳排放的主要原因，但是碳排放不仅发生在能源领域，还包括建筑、交通等重点行业，能源消耗也不仅产生碳排放，还会造成其他污染物以及资源消耗。

周大地告诉第一财经记者，能耗“双控”主要是出于经济发展提出的目标，而碳排放“双控”是出于生态环境提出的目标。这两者背后的出发点是有所区别的，也就是说，无论经济效益是多少都不能牺牲环境，必须坚持绿色发展。

“从本质上来说，这两个双控所要走的道路是一致的。在很大程度上，降低能耗，也就是降低了碳排放。降低了碳排放，能耗一定也会降低。因此，能耗双控的管控力度不会放松。同时，对碳排放的管控提出了硬性的、具体的目标，这是实现碳达峰碳中和的必然要求。”周大地说。

王卫权认为，从能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，突出了碳排放在能源革命过程中的总领性，将会进一步促进非化石能源的发展。

“能耗双控是实现碳达峰碳中和的重要抓手，但如果不区分各种能源的碳排放特性，在实施过程中可能会影响到正常的生产和生活。”王卫权说，以企业用能为例，今年（某段时间）一些制造业企业遭遇限产限电，背后是“眉毛胡子一把抓”——无论企业用的是清洁能源还是化石能源，无一例外受到了用能约束，这与支持可再生能源发展的目标相悖。因此，强化碳排放的“双控”可以更有效化解企业的用能困境，分类施策确保双碳目标有序推进。

对此，曾鸣同样认为，这一转变意在强调碳减排是能源转型的重点。在全部能源消费总量中，80%以上都是排放高碳的能源消费。因此，控制能源消费总量和现在控制碳排放密切相关。这次被明确区分出来的是可再生能源。它是零碳的清洁能源，应该被支持鼓励。但是，可再生能源的消费总量也要进行一定的控制。毕竟，光伏、风电等也存在设备投入等成本，也要占用土地等资源。因此，可再生能源消费也应进行精细化管理，提高能源利用效率。

解读一：什么是能耗双控

“能耗双控”的概念本身最早于2015年10月26日在党的十八届五中全会中提出，全称为实行能源消耗总量和强度“双控”行动，旨在按省、自治区、直辖市行政区域设定能源消费总量和强度控制目标，对各级地方政府进行监督考核；把节能指标纳入生态文明、绿色发展等绩效评价指标体系，引导转变发展理念；对重点用能单位分解能耗双控目标，开展目标责任评价考核，推动重点用能单位加强节能管理。

能耗双控的发展进程是循序渐进的。“十一五”规划把单位GDP能耗降低作为约束性指标。“十二五”规划在把单位GDP能耗降低作为约束性指标的同时，提出合理控制能源消费总量的要求。“十三五”时期实施能耗总量和强度“双控”行动，明确要求到2020年单位GDP能耗比2015年降低15%，能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内，国务院将全国“双控”目标分解到了各地区，对“双控”工作进行了全 面部署。“十四五”规划进一步提出完善能源消费总量和强度双控制度，重点控制化石能源消费，2025年单位GDP能耗和碳排放比2020年分别降低13.5%、18%，国务院将全国“双控”目标分解到了各地区，对“双控”工作进行了全面部署。

解读二：能耗双控对煤化工的影响

今年以来，我国一些地方能耗“双控”用力过猛，令煤化工企业压力倍增，无所适从。一些地方对煤化工企业的燃料煤和原料煤不加区分，将企业用能总量简单以上年度数据作为依据，“一刀切”地削减用总煤量。因此，长期以来煤化工行业受到能耗双控的影响巨大。

实际上，有不少专家建议，能耗“双控”合理的作法是将原料煤从总能耗中合理扣除。煤化工是将原料煤转化成为甲醇、油品、天然气、聚丙烯等新的能源形态及含碳化学品的过程，其间只有极少数能量在生产过程中排放，而煤化工能耗排放主要发生在燃料煤上。因此，需要将这两种不同功能的煤炭加以区分，采取不同的核算标准。

解读三：中央经济工作会议后，对煤化工的影响

会议提出，创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，加快形成减污降碳的激励约束机制。新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制。可以预期，新政策将推动煤化工产业转型升级，加快淘汰落后，同时鼓励优势企业做大做强。

“传统能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基础上。”

12月8日-10日召开的中央经济工作会议作出上述要求。这是“双碳”目标确立后，中央层面首次对传统能源的退出明确了要求。

会议提出，要立足以煤为主的基本国情，抓好煤炭清洁高效利用，增加新能源消纳能力，推动煤炭和新能源优化组合，要狠抓绿色低碳技术攻关。

会议还提及，要确保能源供应，大企业特别是国有企业要带头保供稳价。要深入推动能源革命，加快建设能源强国。

此外，要求科学考核，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，加快形成减污降碳的激励约束机制，防止简单层层分解。

这意味着，转型过渡期的能源安全问题，已得到中央层面高度重视。

在能源转型过程中，传统能源逐渐退出，新能源加快发展，是大势所趋。但目前新能源仍未能起主导作用，在其不能有效发挥作用的情况下，传统能源需要在释放优质产能的同时，发挥重要的能源供应基础性保底作用。

随着经济从疫情中逐步恢复，今年全球能源需求大幅增加。9-10月国内多省出现限电情况，加强能源供应保障成为各方工作的重中之重。

10月13日，国家发改委秘书长赵辰昕在国务院政策例行吹风会上明确表示，根据资源禀赋情况，煤炭在保障国家能源安全中一直发挥着重要作用。为此，主要产煤省和重点煤企按政府要求，落实增产增供任务。

从能源资源禀赋来说，中国能源结构以高碳的化石能源为主，化石能源占一次能源消费比重为85%，煤炭在保障国家能源安全中发挥重要的作用。

中国的能源结构正由煤炭为主向多元化转变，煤炭将由主体能源转变为支撑能源。但短期内，煤炭仍在能源结构中的起到压舱石作用。

国家统计局数据显示，2020年中国煤炭消费量占能源消费总量的56.8%。

同时，新能源发电体量和稳定性亟需突破大规模低成本储能技术，解决调峰调压的电源问题。

此次中央经济工作会议还明确，要正确认识和把握碳达峰碳中和，要坚定不移推进，但不可能毕其功于一役。要坚持全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外畅通、防范风险的原则。

去年9月，中国提出力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和。

今年10月发布的《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》提出，把碳达峰、碳中和纳入经济社会发展全局。

其中提出，要加快煤炭减量步伐，“十四五”时期严控煤炭消费增长，“十五五”时期逐步减少。

随后下发的《国务院关于印发2030年前碳达峰行动方案的通知》要求，推动重点用煤行业减煤限煤，大力推动煤炭清洁利用，合理划定禁止散烧区域，多措并举、积极有序推进散煤替代，逐步减少直至禁止煤炭散烧。

国家能源局原副局长吴吟曾公开表示，在能源转型过程中，要坚持系统观念，先立后破、立稳脚跟、破其糟粕。

“先立后破”的原则在中央层面已经形成共识，“立”指积极发展新能源，“破”指淘汰落后产能。

吴吟表示，能否减煤，取决于非化石能源能否替代煤、能替代多少煤、能有多快速度替代煤。当前，中国非化石能源特别是可再生能源发展得还不够快、不够充分，还不能满足能源消费增量的需求。

因此，在能源转型初期，需要加大科技创新力度，一方面要研发煤炭减碳利用，另一方面要又好又快地发展可再生能源。

电力行业人士也普遍认为，清洁规划、清洁转型，是实现“双碳”目标，构建新型电力系统的基本途径，但要始终把电的保供放在第一位，首先要确保能源电力供应安全。