地方政府翘首以盼：化债新方案即将出炉

备受市场期待的财政增量政策可能会在11月4日至8日召开的全国人大常委会上审议批准。多家券商和研究机构预测财政增量规模或至10万亿元，增量政策的核心是一份可能达到6万亿元的地方政府隐性债务化债方案，有研究者认为这份化债方案将分三年落地。

财政部部长蓝佛安在10月12日的新闻发布会上表示，为了缓解地方政府的化债压力，财政部拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务，并强调这是近年来出台的支持化债力度最大的一项措施。这一政策被市场视为一场“及时雨”，将大大减轻地方化债压力，为经济发展腾出更多资源。

多家地方政府已经对即将出台的化债方案表现出了极大的热情。北方某地级市在财政部发布会当天就召集财政部门开会，讨论债务置换和土储专项债的相关事宜，并积极推进前期准备工作，以期在细则出台后争取最大的化债额度。东部某县的财政局局长也直接拜访省财政厅，希望了解化债方案的具体落地情况，并争取更多化债额度。

中诚信国际研究院执行院长袁海霞说，11月可能落地的财政增量方案是对10月12日财政部新闻发布会的一个重要回应，也是对整个市场期待财政发力的一个关键答复。

值得注意的是，此轮化债方案还体现了政策思路的重要变化，即从“化债中发展”转向“发展中化债”。袁海霞认为，这种转变意味着政策制定者更加注重长期发展和结构调整，而不仅仅是短期的债务问题。

在当前经济形势下，部分权威机构预测，我们即将迎来一场规模约10万亿元的增量财政政策浪潮。其中，一个核心举措是地方政府化债方案，其总规模高达6万亿，计划在三年内逐步实施。温来成先生指出，隐性债务置换的规模有望达到6万亿元。他详细解释道，这一数字主要取决于地方政府隐性债务到期本息的总额，而目前城投债每年到期的本息总额约为3万亿元。为了满足地方政府隐性债务付息和政府拖欠账款的需求，预计每年需进行约2万亿元规模的隐债置换。若此计划分三年实施，总额可达到6万亿元。

袁海霞女士则认为，鉴于本轮财政刺激的规模，新一轮债务置换的额度应不低于3万亿元至4万亿元，甚至不排除更大规模的可能性。财政部也已表明，此次债务置换将是近年来力度最大的一次。这3万亿元至4万亿元的规模测算，旨在覆盖城投债务付息压力，并减轻流动性风险。目前，重点省份的存量城投有息债务规模约为8.8万亿元，若将此因素考虑在内，化债政策的规模可能会更大。

面对数万亿元的化债方案，中央财政无疑需要进一步加大力度。袁海霞女士强调，在当前宏观效率下滑、微观主体扩表意愿不足的背景下，中央政府加杠杆不仅能够提振社会信心、扩大有效需求，还能优化政府债务结构，使整体宏观债务成本最小化。特别是考虑到经济发展与转型涉及的重大战略及关键领域的项目大多具有较强的外部性，中央政府的持续发力显得尤为重要。

袁海霞女士进一步估算，中央财政每年还有接近7万亿元的加杠杆空间。她的计算基于一个假设：政府部门的杠杆率上升至新兴市场国家水平（大约70%）。她建议，中央政府可以通过提升狭义的赤字率（包括发行国债、长期建设国债等）或通过发行特别国债等手段来提升广义赤字，实现加杠杆。她还提出，下阶段预算安排应适时调整，以缓解地方压力、稳定和提振市场信心。例如，财政部之前提出的发行特别国债补充大行核心资本，可以考虑安排约1万亿元。

财政部于10月12日的新闻发布会结束后，东部某县的财政局局长便迫不及待地踏上了前往省城的旅程。他带着满腔的热忱和对未来的憧憬，拜访了省财政厅的债务管理团队，包括分管债务的副厅长、债务处处长和预算处处长等。他的心中充满了对财政部部长蓝佛安在发布会上提出的“一揽子化债方案”落地细节的渴望。

在国务院新闻办公室的发布会上，蓝佛安部长的发言如同一剂强心针，为地方政府带来了缓解债务压力的希望。他宣布的方案不仅将每年新增专项债限额中安排用于化解存量政府投资项目债务的债券，还计划一次性增加较大规模债务限额来置换地方政府存量隐性债务。这一政策的出台，无疑将为地方经济发展注入新的活力，提振经营主体的信心，巩固基层“三保”。

该县财政局局长对化债方案的期待并非空穴来风。他曾在财政局内负责过预算、债务等多个关键业务板块，凭借丰富的经验，他早已预见到2024年将有一场大规模的化债行动。他所在的地区隐性债务和企业账款拖欠额度较高，这让他更加迫切地希望上级单位能够“加深点印象”，以便为本地区争取到更多的化债额度。

这位局长的拜访只是行动的开始，不久后，当地党委和政府的主要领导也将亲自拜访省财政局以及更高层的财政部门。他们对债务置换的重视程度可见一斑，争取化债置换资金已成为县委县政府当前的核心工作。

尽管化债方案的具体实施细节尚未公布，但各地已经展现出了极高的热情。江西省人民政府在10月31日公开的措施中，明确要求积极争取中央的债务限额置换支持，指导地方调整化债资金来源。河南省财政厅副厅长刘翔煜在新闻发布会上也表达了对财政部一揽子增量政策的积极响应，承诺将为本省争取更多的债务限额和政策红利。

袁海霞的观点也反映了当前的普遍心态：“化债不是要消除债务，而是要保持其可持续性。用地方政府债券去置换是短期内缓解流动性风险的有效措施，这将有利于减轻地方债务负担，激发和调动地方推动经济发展的积极性和活力。”

2023年，中国财政部为助力地方，特别是高风险区域，化解存量债务风险并清理对企业拖欠的账款，特别安排了超过2.2万亿元的地方政府债券额度。进入2024年，这一支持力度继续加大，财政部再度划拨1.2万亿元债务限额，旨在帮助地方进一步化解存量隐性债务及清偿对政府拖欠企业的款项。

当前，这一轮债务化解行动的具体展开方式备受关注。地级市财政部门负责人尤为关心两大问题：一是即将实施的债务置换是否会设定时间限制；二是债务置换的具体操作方式如何，是否会继续采用此前发行特殊再融资债券的政策工具。

据专家分析，即将出台的隐性债务置换额度分配方案，可能会更倾向于那些隐性债务负担较重的地区。而对于已经成功清零隐性债务的地方，则可能不再享有这一额度分配。这是因为，已经清零隐性债务的地区在当年已经通过置换债券等方式完成了债务处理，因此无需额外补偿。

针对第五轮化债，罗志恒认为，就具体形式而言，可延续当前特殊再融资债券和特殊新增专项债券的形式，也可重启置换债券的发行，后者更加规范、也更符合债券实际用途。

自今年二季度起，我国主要经济指标呈现边际走弱态势，经济面临“外强内弱”与“供强需弱”的双重分化，经济调整的压力日益加剧。袁海霞女士深刻指出，当前稳增长的关键在于应对有效需求的不足。

相较于货币政策，财政政策在经济体系中具有更显著的外生性，其政策效果也更为直接。对于当前正处于周期筑底阶段的中国经济，要从根本上解决信心不足、需求疲软、信用收缩等问题，迫切需要财政政策的积极介入，以更有力、更有效的措施应对挑战。

然而，实际情况显示，现阶段积极财政政策的实施速度偏慢，财政支出相对被动紧缩。尽管我国在某些年份如2020年、2021年、2023年预算赤字率超过了3%，但今年预算赤字率已回落至3%。尽管有万亿元超长期特别国债的支持，广义赤字率仍保持了一定的强度。

观察政府支出情况，近年来广义政府财政支出占GDP的比重逐年下降，今年的趋势更加明显，从2020年的35.9%高点回落至今年前三季度的约28%。袁海霞女士指出，这一下降趋势主要是由于地方政府支出的下滑，以及财政支出进度远不及往年。

她进一步解释道：“这与财政以收定支的机制和土地财政的不可持续性有关，同时也与化债的约束紧密相连。在地方激励约束机制不完善的情况下，地方政府的行为发生了变化，积极性受到了较大影响。因此，当前面临的一些问题，包括宏观效率问题等，实际上都与地方积极性受限有关。市场对这次财政刺激充满期待，关注的不仅仅是规模，还包括结构和用途。”

市场普遍认同地方政府在中国经济中扮演着至关重要的角色。北大博雅特聘教授、国发院经济学教授姚洋在强调，地方政府的支出能力强大，是经济中不可或缺的一部分。从支出结构来看，地方政府支出占到85%，而中央政府仅占15%。他指出，地方政府在经济中发挥着双重作用：一方面，地方政府创造需求，本身就是一个巨大的需求源；另一方面，地方政府具有放大效应，比如企业一旦获得地方政府的采购项目，就更容易在市场上获得融资。此外，地方政府的投资会形成资产，这些资产可以作为抵押，进一步借入资金，从而产生金融扩张效应。

袁海霞女士强调，化债的目的是为了保持财政、经济与债务之间的可持续性，核心在于保持债务的接续和滚动。化债不应制约经济发展，而应通过统筹化债与发展的关系，在做大GDP、做大财政收入的同时提高地方政府的债务承载能力，以发展来化解债务问题。