目前，城投债没有统一的权威定义。根据《广东省发展改革委等五单位关于城投企业债券发行与风险管控的办法》里的表述，城投债即城投企业发行的债券，包括国家发展改革委监管的企业债、证监会监管的公司债和中国银行间市场交易商协会主管的非金融企业债务融资工具。结合市场观点来看，城投债是指以地方政府投融资平台作为发行主体的债券，是具有中国特色的“准市政债”。
我国城投债的主要类型有：①企业债；②中期票据；③公司债；④非公开定向融资工具；⑤短期融资券。
城投债产生的历史原因
（一）央地财权与事权的错配
我国自1994年1月1日起实施分税制财政管理体制，重新划分中央和地方的财政收支。分税制改革后，中央和地方财权与事权错配的状况日益严重，地方政府的财权难以匹配其所承担的事权，使地方政府不得不通过其他渠道进行融资，由此地方政府投融资平台迅速发展起来。地方政府借助平台公司在金融市场融资，以满足不断增长的资金需求并缓解地方财政恶化的状况，而城投债就是地方政府投融资平台融资的重要渠道之一。
（二）旧预算法禁止地方政府发债融资
旧预算法规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，地方政府无法通过直接负债来融资。地方政府通过城投债券融资受到的外部约束相对较少，城投债券逐渐成为地方政府融资的可行方式，为基础设施建设提供资金，促进地方经济的快速发展。
（三）推动城镇化进程面临资金需求
自改革开放以来，我国一直将提升城镇化率、大力推进城镇化进程作为调整经济结构和刺激内需的重要措施。随着城市化进程的加速推进，对于基础设施建设的不断投入使得地方政府面临巨大的融资需求，而地方财政收入匮乏所造成的资金缺口迫使地方政府寻求外部融资。作为公开市场发行的债务工具，城投债与其他融资方式相比，具有融资成本较低、收益水平较高等优势，是地方政府外部融资的最佳渠道。
城投债发展历程
虽然第一只城投债出现在1992年，但是城投债真正普遍为地方政府所用是在2008年金融危机之后，因此，梳理了2009年以来城投债的发展历史，对明确城投债当前面临的形势和风险具有一定借鉴意义。根据这10年以来城投债相关政策变化、发行规模以及净融资规模的特征，其发展史可分为以下几个阶段：
（1）2008——2009年城投债蓬勃发展
2008——2009年是城投债的首轮爆发增长时期，其蓬勃发展主要得益于以下两个方面：一是政策层面宽松。银发2号文对满足要求的地方政府设立投融资平台表示支持，财建631号文对地方政府以市场化方式筹集配套资金持支持态度。二是地方政府面临大额资金需求。面对4万亿计划中地方政府需承担的约70%的投资项目，资金匮乏成为一大难题。
因此，在基建的大量资金需求与财政收支之间的矛盾下，地方政府发现通过地方融资平台发行城投债筹集项目资金是不错的选择，城投债迎来了首轮爆发式增长。从发行数据来看，2009年城投债发行量同比增长240%，净融资量同比增长307%。
（2）2010——2013年城投债规范发展
该阶段大量政策文件出台，旨在规范城投债发展，防范地方政府性债务风险。例如，2010年6月，国务院发布国发19号文，提出要规范融资平台贷款，禁止地方政府为其提供违规担保，2012年底，财预463号文提出要严厉打击地方政府违法违规举债、将公益性资产注入融资平台、为融资平台提供违规担保等行为，此外，发改委、银监会都加大城投债发债条件，国家审计局对各级地方政府债务开展专门审查，严格把控债务规模防范债务风险，城投债步入初步规范发展时期。
这一时期，虽然各项政策开始制止城投公司发债势头，但阶段性宽松政策不时发生，从而形成城投债规模增速波动变化，而发行量和净融资量仍维持上升的趋势。其中，2012年受经济下行压力影响，政策适度放松，城投债规模攀升，发行量和净融资量增速高达176%和203%。步入2013年，463号文等出台后，监管进一步加码，城投债规模增速断崖式下跌，而规模总量几乎维持不变。2014年后又实现快速增长。可见，该阶段政策力度和调控效果较为有限，未对城投债形成强力遏制效应。
（3）2014——2015年城投债发展遇寒冬
2014年下半年开始，国家宏观经济工作以调整经济结构、防范金融风险尤其是地方债务风险为重点，城投债进入空前严监管时代。一系列政策法律文件陆续出台旨在厘清政府与城投企业关系并剥离融资平台的代理人职能。
其中，对城投债发展负面效应最为显著的属国发43号文，该政策明确指出要规范地方政府筹资方式，通过企事业单位发债或者为单位和个人担保都属于违规行为。此外，债券市场也采取措施积极配合，发改委将企业债券发行门槛大幅度提高，交易商协会要求债券主承销商加大城投企业尽职调查力度。
“堵暗道”的债务治理模式如日中天，城投债发行举步维艰。2015年，城投债月度发行规模一路下跌，全年债务发行额及净融资额同比分别下降4%、28%，这是城投债发展史上发行规模首次增长率低于0。
（4）2019——2020年城投债全新增长
2018年，国际经济形式趋于复杂化，国内经济下行压力较大，政策转松信号出现。2020年，新型冠状病毒肺炎疫情全面爆发，国内国际形势不确定性再次加强，此时，融资平台在维持社会稳定和实现经济逆周期调节方面的作用被重视，宽信号趋势愈发显著。
政策层面，76号文和101号文明确要增加对基建板块的支持力度，满足融资平台的筹资需求，国办函40号文表示在保存量的情况下允许金融机构采用借旧换新等方式缓解隐性债务到期压力。债券市场上，交易商协会设立了债券注册发行绿色通道，旨在监测和防范债务偿付风险。宏观政策环境的宽松，助推城投债迎来新一轮增长。
发行量上，2019年，城投债发行额突破3万亿，增速54%，2020年为3.77万亿元，创下历史新高，净融资规模上，2019年该指标大幅增长221%，2020年达1.96万亿元，是债券历史上的最高纪录。
截止2020年年底，城投债存量余额已达8.77万亿元。通过对城投融资历史的梳理，可以进一步将2009年以来城投债的六个发展阶段归纳为三轮松紧不同的政策发展周期：
第一周期为2008至2015年，金融危机背景下城投债应运而生，政策面经历宽松—小幅收紧—大幅收紧；第二周期为2015至2018年，债务风险日益积累引起重视，这一时期重点在于确立城投债发行和管理规则，政策面同样经历宽松—小幅收紧—大幅收紧；第三周期为2018年至今，目前政策面已经历由宽松至收紧。