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公共债务透明度的法律基础：使法律与良好做法保持一致

199IT互联网数据中心

2024-04-12

导读：要想不遗余力地解决全球公共债务创纪录的问题，就必须深入审查薄弱的信息披露法。隐性债务是指政府有义务偿还、但未向其公民或其他债权人披露的借款。

要想不遗余力地解决全球公共债务创纪录的问题，就必须深入审查薄弱的信息披露法。隐性债务是指政府有义务偿还、但未向其公民或其他债权人披露的借款。根据其性质，这种债务往往被排除在政府的官方资产负债表之外，但它是真实存在的，根据一些估计，全球隐性债务已经达到1万亿美元。

虽然这些未披露的债务与91万亿美元的全球公共债务总额相比很小，但它们对低收入国家构成的威胁越来越大，这些国家已经负债累累，近年来每年的再融资需求不断提高。在利率上升和经济增长放缓的情况下，这个问题变得更加紧迫。如果缺乏相关借贷规模的准确信息，问责制也会受到威胁，从而造成腐败风险提高。

加强国内法律框架可以避免这些潜在的严重后果。我们的新文件——《公共债务透明度的法律基础：使法律与良好做法保持一致》（点“阅读原文”，下载报告）介绍了对60个国家进行调查得出的结果，这项调查审查了这些国家法律中影响透明度的脆弱性和漏洞。

我们根据2023年7月的一篇论文进行的新研究表明，不到一半的受访国家制定了债务管理和财务报告的法律规定，不到一半的国家制定了债务管理和财务报告的法律规定。四分之一的国家要求披露贷款级别信息——这是提高透明度的关键法律特征。我们还指出了国内法中允许隐藏债务的四个值得注意的缺陷：公共债务定义狭窄、披露法律不充分、包含保密条款的公共债务合同以及监管不力。

定义

在许多国家，公共债务在一项或多项法律中被狭隘地定义，从而允许某些形式的主权债务逃脱监管。我们建议对公共债务进行广泛而全方位的定义，这意味着它应涵盖拖欠、衍生品和掉期、供应商信贷、承担的担保义务以及贷款和证券。该定义还应涵盖预算外基金、公共信托基金（例如养老基金）和特殊目的工具。

厄瓜多尔的公共债务定义就是一个很好的例子，厄瓜多尔于2020年引入了法律改革，旨在确保将短期融资工具（例如期限少于一年的证券或国库券）列为债务计算和统计中。其他很好的例子涵盖加纳、牙买加、卢旺达、泰国和越南选用的法律定义，所有这些都涵盖多种类型的债务工具。

信息披露

其次，全球范围内对于债务披露的法律规定不足。至关重要的是构建十分强力的法律基础，以表明债务数据应以与政策分析、透明度和问责制有所关联关系的及时且有所关联的方式明确报告。贝宁、肯尼亚和卢旺达都有严格的报告法，规定了公共债务报告要求及其时限。

保密性

公共债务合同的保密性直接阻碍了透明度。在全球范围内，很少有法律规范（和限制）公共债务的保密性，因此政策制定者拥有广泛的自由裁量权，能够出于国家安全等原因将此类合同标记为保密。当前的全球债务相关标准和准则对如何处理保密问题予以的指导有限，这一事实加剧了这样的背景前提。

我们建议在法律中严格规定披露的例外情况和保密协议的范围。适用的法律条款还应明确立法监督和其他保障机制（例如行政或司法补救措施）。其中包含日本、摩尔多瓦和波兰在内的少数国家已采取使用法律形式，授权立法或议会对机密信息进行监督。

监督

立法机关和最高审计机构（国家政府审计机构）是问责制的重要保证者，如果它们实施的监督治理无效，公共债务披露也可能受到限制。立法机构一定要得以代表人民监督和审查公共债务，并且应当需要得以阅读和理解技术性高的报告的工作人员。

一些立法机关设立了委员会（例如预算委员会和公共账目委员会）制度，使立法者专业化成为可能。以美国为例，参照结合法律规定，财政部长的年度公共债务报告并不提交给整个国会，而是提交给两个特定委员会——众议院筹款委员会和参议院财政委员会。我们还建议依法赋予最高审计机构监督和审计政府债务和债务运作的权力和必要权力。

IMF的作用

债务透明度不仅直接惠及各国，而且对国际货币基金组织的工作也至关重要。隐性债务和其他不透明债务使国际货币基金组织在许多方面更加难以履行其核心职责。例如，抵押贷款、复杂的新融资和保密协议使国际货币基金组织难以准确评估一国的债务并帮助其经济重回正轨。

因此，国际货币基金组织致力于借助技术援助直接为各国带来债务透明度的好处，并在我们的规划工作中解决这一问题。

精心制定的法律能够使隐藏债务变得更加困难。尽管这些法律显示出诸多好处，但还不够。考虑到提高透明度至关重要，各国及其全球伙伴一定要推动改革，改善国内法律框架，这反过来又将使借款人、合法债权人和更广泛的体系受益。全力以赴采取行动从未如此重要。