国际规制合作推进我国数字平台企业出海研究
李万强，西安交通大学法学院教授；贺溦，西安交通大学法学院博士研究生。
内容摘要：数字平台企业出海面临各国差异化规制带来的合规成本上升问题，现有国际经贸规则尚未提供统一的实质性纪律。国际规制合作通过程序趋同、内容包容的方式，可在尊重各国规制主权基础上优化制度环境。我国应拓展合作场域，强化规制程序规范，采用等效认定与国际标准对接等方式，构建多层次、差异化的国际规制合作模式，助力数字平台企业全球化发展。
关键词：数字平台企业出海 数字贸易规则 国际规制合作 数据跨境
近年来，我国数字平台企业加快全球布局，成为参与全球价值链构建的重要力量。中央经济工作会议（2022年）明确支持平台企业在国际竞争中发挥更大作用，《数字中国建设整体布局规划》（2023年）也强调构建开放共赢的国际合作格局。然而，数字平台企业出海具有数据驱动性、无形性和公共性等特征，传统边境监管机制难以适用，各国普遍采取差异化国内规制措施，部分国家甚至以“国家安全”为由实施强监管，显著增加企业合规成本。由于各国在隐私保护、产业发展、文化价值观等方面存在差异，短期内难以形成统一的多边规制纪律。在此背景下，开展包容差异的国际规制合作具有现实必要性。
一、数字平台企业出海的独特性及规制挑战
（一）出海模式的特殊性
数字平台企业可通过平台应用实现境外经营，无需实体投资或本地注册即可进入东道国市场。其对外投资以专有技术、软件权等无形资产为主，核心竞争力依赖数据的收集与掌控，业务高度依赖跨境数据流动。同时，平台为企业和个人提供基础性、开放性的交互架构，具备一定公共属性。
（二）面临的规制问题
1. 数据合规压力大：各国在个人信息保护、数据跨境流动和本地化存储方面政策差异显著。截至2023年5月，全球已有70多个国家实施数据本地化或跨境控制制度，导致企业需频繁向多国监管机构申报数据处理行为，合规成本剧增。
2. 传统贸易规则失效：无形资产交易使关税、配额等边境措施失去作用，各国转而采用许可、审批等“边境后”规制手段，部分措施缺乏透明度，可能构成隐蔽的数字贸易壁垒。
3. 税收管辖权争议：数字平台在东道国无物理存在，传统税基认定失效，部分国家开征数字服务税，标准不一带来经营不确定性。
4. 公共责任加重：平台因其对社会和个人权利的广泛影响，被视同“公用事业”，面临内容审核、反垄断、用户权益保护等额外法律义务。
目前我国领先出海平台主要分为两类：一是连接人与商品的电商平台，如阿里巴巴速卖通，面临数字服务税等财务规制；二是连接人与人的社交娱乐平台，如TikTok，因文化影响力增强而遭遇投资审查、内容监管甚至市场禁令。印度于2020年以国家安全为由封禁TikTok，美国亦曾试图强制字节跳动剥离其相关资产，相关审查持续至今。
二、现有国际规则供给的局限与成因
（一）多边与区域协定的规则不足
1. WTO规则滞后：WTO体系诞生于货物贸易时代，对数字产品分类模糊，未设立数据跨境流动规则，且《信息技术协定》（ITA）未覆盖在线传输内容。其“技术中立原则”扩大成员承诺范围，安全例外条款易被滥用，削弱自由贸易基础。加之上诉机构停摆，争端解决机制几近瘫痪，整体规则供给严重滞后。
2. 区域协定碎片化：CPTPP、DEPA、RCEP等区域协定虽确立数据自由流动原则并禁止数据本地化，但例外条款宽泛，RCEP在数据跨境与本地化方面立场更严。规则存在碎片化、成员覆盖有限（如RCEP仅15国）、关键议题搁置等问题，难以形成统一规制标准。
（二）规则失效的深层原因
1. 规制目标超越传统贸易范畴：数字平台的影响超出经济领域，涉及数据主权、国家安全、文化认同等公共政策目标。部分国家宁可违反非歧视原则，也坚持实施国内规制，并援引例外条款规避责任，甚至退出协定以维护政策自主性。
2. 主要经济体价值取向分歧明显：美国主张“自由主义”规则，推动数据自由流动，反对本地化，但对外国平台设置严格审查壁垒；欧盟凭借市场规模，通过GDPR、“充分性认定”、DMA“守门人”制度等构建高保护标准的规制体系；中国则强调安全有序的数据流动，在隐私保护和内容治理方面要求严格，企业合规成本较高。
鉴于各国规制差异难以完全消除，国际合作应聚焦于降低规则进一步分化风险，通过程序协调与机制对接，在尊重主权前提下搭建规制互认桥梁，而非追求统一实体规则。
国际规制合作助力我国数字平台企业出海
数字技术的更新速度远超规制措施的设计与执行周期。研究表明，科技产品约两年即可完成迭代，而立法程序最快需二至五年[7]。当前，各国应对科技社会影响的规制已显滞后，国际经贸协定在此基础上的协调更是延后，难以满足平台经济扩张下跨境规则标准化的需求。因此，数字贸易规则的制定需摆脱传统的“总结性立法”模式，在国内规制实施前嵌入透明度与利益相关方参与等程序性要求，以提升规制协调性[7]。
国际规制合作破解出海壁垒
数字平台企业出海面临各国差异化的数字贸易规制，此类壁垒需通过多边实质性规则消除。但在主要国家未达成自我约束前，国际规制合作可通过提升透明度、保障利益相关方参与等方式，缓解规制差异带来的负面影响[7]。
国际规制合作指国家或地区在规制设计、监督、执行等环节开展正式或非正式协作，主体涵盖主权国家、企业、行业协会及国际组织。合作形式包括信息交流、良好规制实践、等效、相互承认及采用国际标准等。其中，规制协调旨在统一规则，其余形式则在尊重差异基础上推进协调。鉴于各国短期内难以就数字平台出海达成实质性规制共识，信息交流、等效、相互承认及国际标准采纳等形式更具现实操作性[7]。
信息交流促进各国规制经验共享；良好规制实践源于美国“更好规制”改革，强调规制流程的科学性与成本效益；等效指一国单方认可他国规制水平，如GDPR对数据保护充分性认定；相互承认则在保留各自标准前提下实现互认，如欧盟与加拿大航空安全标准互认；采用国际标准可减少技术壁垒，如WTO《SPS协定》要求成员方采纳国际卫生标准[7]。
国际规制合作的三大优势
1. 多元合作场域扩大共识基础
国际规制合作超越传统经贸协定，可借助互联网治理机制在网络安全、隐私保护等领域率先达成共识。例如，《108号公约》为数据跨境流动提供规则指引，其加入情况常被视为数据保护充分性的参考。此外，非政府组织制定的自愿性标准，如Access Now提出的通信监控人权原则，已被400多个组织认可，推动平台内容治理，减少虚假与仇恨信息。我国可鼓励平台采用国际标准，提升海外运营的合规一致性[7]。
2. 程序性要求降低规制分化风险
国际规制合作通过程序约束减少国内规制过度分化。良好规制实践要求规制主体具备独立性与专业性，规制措施明确、一致且具前瞻性，并实施影响评估，涵盖问题识别、目标设定、成本效益分析等。应用于数字平台规制时，应征询企业意见，评估合规成本，确保规制必要性，从而降低企业出海的合规负担[7]。
3. 多样化形式尊重各国规制偏好
国际规制合作为各国差异搭建沟通桥梁。在国家安全、市场竞争等规制偏好强烈的领域，可采用信息交流提升政策透明度，降低信息获取成本；在公民权利保护等共识较强领域，可推进等效与相互承认。以美欧数据跨境为例，欧盟通过等效认定机制认可美国数据保护水平，历经《安全港协议》《隐私盾协议》至《数据隐私框架》的演进，强化企业责任与个人救济，限制情报活动，实现动态调整与持续合作，在维护数据主权同时达成公共目标[7]。
推进出海的实施方案
（一）构建多层次合作模式
国际规制合作可依深度分为：以信息交流为主的浅层次、以程序趋同为特征的中层次、以及以等效互认为核心的深层次模式（见下图）。合作模式选择取决于合作国规制偏好、规制异质性及合作频率。偏好相似、异质性低、合作频繁者更易达成深层次合作；反之则宜从浅层次起步，逐步深化[7]。
（二）明确合作主体与场域
国家仍是合作核心，国际经贸协定为主要平台。我国网络销售类平台主要进入美国、欧洲及东南亚市场，社交娱乐类平台集中于美、英、新、越等地。应通过更新现有协定、设立规制合作专章，或借鉴DEPA模式设计可选模块，推进合作。同时，在WTO框架下聚焦服务贸易国内规制等程序性议题，避免触及市场准入等敏感问题。此外，可依托《全球数据安全倡议》等政策文件，推动数据安全、隐私保护等领域的经验交流与联合行动[7]。
（三）适用浅层次与中层次合作
数字服务税、外商投资审查、内容审核等因平台无形性与公共性引发的规制，宜采用浅层次与中层次合作。数字服务税方面，各国目标一致但规则各异，可先推动信息透明与程序评估，降低合规成本。内容审核与外资审查涉及国家安全与公共秩序，规制差异大，短期内难实现互认，应优先提升政策透明度与利益相关方参与，逐步建立互信。同时，应反对国家安全泛化，坚持WTO国民待遇与公平待遇原则，善用争端解决机制维护企业权益[7]。
（四）推进深层次合作
针对数据驱动性特征引发的隐私合规与数据跨境流动问题，各国规制目标趋同，规则具同质性，如“知情同意”与“充分性认定”已成共识，具备开展等效互认的基础。我国应推动与主要东道国在数据跨境领域的深层次合作。中美可将数据流动纳入合作议程，构建互信框架；中欧可通过投资协定推进数据规则协调，争取充分性互认；与其他发达国家可依托ISO、APEC等机制，采纳国际标准，降低合规壁垒。同时，应支持国内企业、组织参与国际标准制定，增强“中国声音”。对“数字丝绸之路”沿线规制能力较弱国家，应尊重其属地管辖，加强政策沟通，为未来互认奠定基础[7]。
数字平台企业的分类标准参照《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》第2条之规定[3]。
在“中国出版物和视听产品案”中，上诉机构依据“美国虾案”(DS58)确立的演进解释方法，认为中国承诺表中的“分销”作为通用术语应与时俱进，涵盖新技术方式，间接承认了技术中立原则[4]。
在“俄罗斯过境运输案”(DS512)中，专家组指出基本安全利益由成员方自行定义；在“沙特阿拉伯知识产权案”(DS567)中，专家组认为被诉方可自行界定其基本安全利益，但须确保相关措施对该利益的实现具有必要性[5]。
前置性义务可视为平台企业行为的“黑名单”，属直接适用；监管者与守门人协商确定的义务则属“灰名单”，保留执法灵活性的同时也增加了平台企业的制度不确定性[6]。
欧盟是美国数字平台企业获取数据的重要市场，其基于隐私保护传统，对个人数据的收集、控制与流动设定了较高保护标准[7]。
国际贸易杂志社
责任编辑 | 王勇娟 王 建
审 核 | 许 娜 李秀婷
美 编 | 车旭嫣