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碳·Future | 全球气候投融资进展及对中国实现碳中和目标的启示

盛世投资

2022-09-15

【摘要】实现《巴黎协定》长期目标与中国碳达峰、碳中和目标需要各部门立即采取行动，启动低碳和具有气候韧性的发展模式。在此背景下，投融资是开展减缓和适应气候变化行动的关键支柱。如何调动金融资本支持碳中和行动成为全球和中国必须回答的问题。本文综述全球气候投融资的进展、需求和差距，讨论了全球气候投融资进展对中国的启示。为支持碳达峰、碳中和目标的实现，中国气候投融资需要快速发展，当前主要面临“认知—政策环境—机制—国际合作”四方面的差距，需要在气候风险管理、政策体系完善、融资模式创新、国际气候合作等方面加强行动，实现投融资格局的根本变革。

【关键词】气候投融资；碳中和；IPCC AR6；投资需求

【作者】

谢璨阳；郭凯迪；王灿

【作者单位】

清华大学环境学院

本文为气候投融资专题文章

载于《环境保护》杂志2022年第15期

面对日益严峻的气候危机，减缓和适应气候变化已成为全球共识。政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布的第六次评估报告（AR6）指出，在全球控制温升幅度于1.5℃以内（50%概率）以及2℃以内（67%概率）的情景下，全球应分别在21世纪50年代初和21世纪70年代实现二氧化碳净零排放，各部门需要立即采取行动实现快速、深度减排^[1]。对于不断加剧的气候风险，气候行动仍然存在差距^[2]。

投融资是气候行动的关键支柱，对于全球实现深度减排与增强气候韧性意义重大。例如，面向碳中和的减缓行动需要大规模部署零碳技术和低排放基础设施^[3]，适应行动则需要在增强灾害预警能力和防灾减灾能力的同时实现多个可持续发展目标的协同治理^[4]，此外还需要采取措施减少社会影响、确保公正转型。可见，以碳中和为导向的经济社会系统性变革需要大量资金支持^[5]。全球对于气候投融资问题的关注度不断上升，特别是在《巴黎协定》首次将“资金流动符合温室气体低排放与气候适应性发展的路径”作为长期目标之一[第2.1(c)条]之后，越来越多的投资者把握住气候投融资的战略机遇，将“与《巴黎协定》目标保持一致”（Paris-aligned，以下简称“巴黎一致”）列为战略目标，逐渐成为气候投融资治理的重要主体。然而近年来，全球宏观经济环境不断恶化，投融资进一步服务于气候目标的进程受到阻碍。在新冠肺炎疫情冲击下，全球实现绿色低碳复苏的前景十分不明朗，社会不公平状况可能加剧^[6]。近年来，我国多部门联合发布《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》，提出以目标引领、市场导向、分类施策、开放合作的原则推动气候投融资发展^[7]；生态环境部牵头启动了气候投融资试点工作，旨在动员我国各类资本更好地响应国家应对气候变化战略目标^[8]。一系列政策行动体现了中国积极开展气候投融资活动的决心。

面对新冠肺炎疫情、气候变化和生物多样性丧失等多重危机，调动资金支持气候行动和可持续复苏的需求十分紧迫。在此背景下，有必要系统梳理全球气候投融资政策实践的进展与差距，为中国气候投融资的政策和行动提供参考，推动金融资本支持中国和全球面向碳中和目标向具有气候韧性的社会转型，并促进中国有效参与全球气候投融资治理。

全球气候投融资进展、需求和差距

全球气候投融资进展

根据气候政策倡议组织（CPI）的评估，2020年全球气候资金规模大约为6400亿美元。这一数字相比于2013年的资金规模上升了近90%（见表1）。根据《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）资金问题常设委员会（SCF）的评估结果，全球气候资金于2017年达到8040亿美元的历史最高点。结合CPI和SCF的评估结果来看，目前全球气候资金规模在6000亿～8000亿美元。

在结构上，全球气候资金在来源、融资工具、用途和地区分布上呈现公私资金平衡、债务为主、重减缓和地区分布极不均衡的特点（见图1）。以CPI 2019—2020年的评估结果（年均6320亿美元）为例。在来源上，公共资金和私营资金各占51%和49%。在融资工具上，债务融资占比60.8%，但优惠贷款仅占债务融资的12.2%；股权融资紧随其后，占比32.6%；纯赠款仅占5.7%。在用途上，超过90%的资金用于减缓行动，仅有不到10%的资金用于适应或兼有减缓和适应双重效益的行动；在减缓资金中，58%投资于能源系统，31%投资于交通领域，仅有10%左右的资金用于水、农业和土地利用等部门；在适应资金中，47%的资金用于跨部门的适应行动，37%的资金用于水资源和废水管理领域。在地区分布上，东亚和太平洋地区获得了46%的资金，其中中国获得了81%的资金；西欧、美国和加拿大等发达地区获得了29%的资金，而世界其他地区仅获得了25%的资金。

全球气候投融资需求

IPCC AR6汇总了对气候投融资需求的测算结果。在减缓资金需求上，AR6估计2030年前在电力，交通，农业、林业和土地利用（AFOLU），能源效率几个领域的年均投资需求占全球GDP的3%～6%，即2.4万亿～4.8万亿美元/年（见表2）。若折算成增量投资，每年这些资金需求需由全球储蓄的1.4%～3.9%来满足。总体来看，为实现《巴黎协定》的2℃/1.5℃温升目标，全球的减缓资金需增长至年均数万亿美元的数量级。

相比于减缓资金，适应资金需求评估结果的不确定性更大，这主要是因为适应活动边界模糊^[9]、非公共部门适应活动需求被忽略^[10]、某些适应活动需求难以货币化^[11]等。但无论如何，适应成本将随着气候风险加剧而上升。联合国环境规划署（UNEP）的评估结果显示，适应资金需求到2030年可能上升至1400亿～3000亿美元/年，到2050年进一步上升至2800亿～5000亿美元/年^[12]。但在UNEP的适应成本评估结果发布之后，适应资金需求评估领域没有显著进展。

全球气候投融资差距

对比当前的气候投融资规模和需求测算结果，全球气候投融资差距十分显著。AR6指出，全球的减缓资金总体需要增加至当前水平的3～6倍，这一差距在不同的部门、国家和地区间差异极大。从部门来看，电力部门的投资需求最大，其相对差距也最小，但电力部门的投资仍需增长至当前水平的2～5倍；能源效率、交通和AFOLU的减缓资金需分别增长至当前水平的2～7倍、7～8倍和10～29倍。从国家来看，发展中国家的资金缺口显著高于发达国家，发展中国家的减缓资金需增长至当前水平的4～8倍，发达国家的资金则需增长至当前水平的2～5倍。从地区来看，北美、欧洲和东亚的减缓资金缺口相对较小，资金需分别增长至当前水平的2～4倍、2～3倍和2～4倍，但世界其余地区的资金缺口相对较大，资金需增长至当前水平的5～25倍。在适应资金方面，对比CPI的适应资金流量和UNEP的适应成本数据，全球适应资金到2030年需增长至当前水平的3～7倍，到2050年需增长至当前水平的6～11倍。

聚焦于UNFCCC下的气候资金，发达国家到2020年每年为发展中国家调动1000亿美元的集体承诺并未如期兑现。经济合作与发展组织（OECD）的评估结果显示，2019年，1000亿美元目标仅落实了789亿美元^[13]，且发达国家已承认2020年未能实现这一目标，并且预计到2023年才能完全实现^[14]。发达国家在UNFCCC下长期气候资金问题上的失信已引起发展中国家的强烈不满。

投融资的差距不仅体现在气候投融资不足上，还体现在对化石燃料的过度投资上。化石燃料投资是实现《巴黎协定》第2.1(c)条资金流目标的巨大挑战，其锁定的大量温室气体排放和在未来趋严的气候政策下产生的大量搁浅资产使得全球面向碳中和的转型更加困难。根据IEA对全球能源投资的分析，2020年全球对化石燃料的年均新增投资约为6710亿美元，对化石燃料发电的新增投资达到1110亿美元。当前的化石燃料投资不仅在数量级上与全球气候资金规模相当，且远高于IEA给出的与《巴黎协定》目标一致的可持续发展情景（SDS）和净零排放情景（NZE）下的化石燃料年均投资水平^[15]。

全球气候投融资实践进展

气候投融资作为可持续金融下的重要议题，其国际合作对于调动全球金融部门支持可持续、绿色和低碳转型至关重要^[16]。各国政府、国际机构和私营部门持续努力推动气候投融资主流化，协调全球层面气候投融资的研究、政策和实践。

（1）政府间合作

在全球层面，央行与监管机构绿色金融网络（NGFS）和G20可持续金融工作组（SFWG）是两个重要的政府间合作机制。NGFS于2017年由中国人民银行与法国中央银行、荷兰中央银行、新加坡金融管理局等8家央行和监管机构共同发起，下设金融监管、货币政策、央行净零转型、自然相关风险、情景分析和能力建设培训6个工作组，从不同维度开展央行和监管机构的绿色和气候金融研究与政策协调工作^[17]。SFWG则是在2016年中国担任G20主席国期间成立的合作网络，主要目标是制定聚焦于气候目标的G20国家可持续金融路线图、改善可持续性信息报告和披露、识别可持续金融投资机会和促进国际金融机构助力实现《巴黎协定》^[18]。除此之外，各国还推动建立了气候投融资的市场标准。2022年6月，中国和欧盟在可持续金融国际平台（IPSF）下牵头制定的《可持续金融共同分类目录》正式发布，其中包含了72项中欧分类目录共同认可的减缓活动^[19]。中欧共同分类名录的制定对于推动全球气候投融资活动标准化、帮助市场主体发行气候投融资产品具有重要意义。

（2）国际机构行动

在国际层面，一些多边金融机构是气候投融资的先行者。在UNFCCC框架下，全球环境基金（GEF）和绿色气候基金（GCF）是两个重要的资金机制经营实体。GEF成立于1991年，目前已为130多个国家的940个减缓项目提供了超过425亿美元的融资，项目产生的温室气体减排量达到84亿t^[20]，并且为120个国家的440个适应项目提供了近150亿美元的融资，惠及6000万气候脆弱人口^[21]。GCF于2010年批准成立，旨在支持UNFCCC和《巴黎协定》的实施，并承诺其用于减缓和适应项目的资金各占50%。目前，GCF已经批准了100亿美元融资用于支持在127个发展中国家开展的190个适应和减缓项目^[22]。在UNFCCC框架外，多边开发银行（MDB）是国际气候投融资的重要力量。MDB在气候投融资方面的实践可分为以下几个方面：一是制定自己的气候变化战略，并将“气候友好”作为筛选融资项目的关键标准；二是做出具有雄心的、与《巴黎协定》保持一致的气候资金承诺；三是促进气候投融资标准化，例如制定减缓活动分类名录和适应项目筛选框架；四是通报气候投融资进展，每年定期披露其气候投资组合信息。

此外，一些国际机构旨在帮助公共和私营部门进行气候投融资能力建设，加强对气候相关金融风险的管理。影响力最大的机构之一是气候相关财务信息披露工作组（TCFD）。TCFD由金融稳定理事会（FSB）在2015年建立，旨在加强气候风险披露，强化对气候相关金融风险的管理。2017年，TCFD发布了《气候相关财务信息披露工作组建议报告》，围绕着企业运营的核心要素，从治理、战略、风险管理、指标和目标四个领域提出了披露建议^[23]。除此之外，联合国环境规划署金融倡议（UNEP FI）、联合国负责任投资原则（UN PRI）和联合国发展计划署可持续发展目标金融中心（UNDP SDG Finance Hub）等机构都致力于调动公共和私营部门支持可持续金融活动。

（3）私营部门行动

《巴黎协定》第2.1(c)条的气候资金流目标不仅要求发达国家在UNFCCC下对发展中国家提供融资支持，更要求全球金融部门支持面向《巴黎协定》长期目标的净零排放转型。此后，私营部门开始将气候投融资作为重要的战略发展机会。例如，在UNFCCC第26届缔约方大会（COP26）前夕，众多私营金融机构联合发起了格拉斯哥净零金融联盟（GFANZ），旨在扩大、深化和提高整个金融体系的净零排放雄心，支持企业和国家实现《巴黎协定》目标，加速其向净零经济过渡。目前GFANZ成员包括全球450多家金融机构，其管理的资产超过130万亿美元，旗下设多个子联盟，例如净零银行业联盟（NZBA）、净零资产管理者倡议（NZAM）、净零保险业联盟（NZIA）等^[24]。此外，一些在环境、社会与治理（ESG）和气候投融资方面领先的私营部门还通过诸多方式积极推动自身面向碳中和的转型以及绿色金融的发展，例如制定自己的ESG和气候战略、签署UN PRI、支持TCFD、参与公共部门共同融资项目、积极发行气候投融资市场产品等。

全球气候投融资进展对中国的启示

中国提出的2060年前实现碳中和的目标，意味着中国将用全球历史上最短的时间实现从碳达峰到碳中和的艰巨任务。有研究测算，中国要实现2℃目标和1.5℃目标导向的深度脱碳，未来30年能源系统脱碳的投资需求在99万亿～138万亿元人民币，占同期累计国内生产总值的2%～2.5%^[25]。若进一步考虑工业、交通、建筑等部门，未来30年的总投资需求将高达487万亿元人民币^[26]，折合每年投资约16万亿元人民币。根据CPI的气候资金数据简单估算，中国当前的气候资金规模大约为2400亿美元^[27]（约1.6万亿元人民币），差距十分明显。尽管中国和全球的气候资金缺口巨大，但对当前进展的评估表明，缺口原因并非缺乏资金，而是大量资金仍在支持与《巴黎协定》不一致的活动。从资金来源上看，公共部门资金极为有限，满足气候资金需求必须充分调动私营部门资金，才能实现资金流的“巴黎一致”目标。

那么，当前全球投融资格局实现根本转变的挑战有哪些？从投资者的角度出发，可总结为“认知—政策环境—机制—国际合作”四方面的差距（见图2）。认知差距，指投资者不知为何投资于碳中和行动的现象，根本原因是投资者对气候风险的认知不足，没有意识到为高碳活动提供投融资将对自身运营造成的风险。政策环境差距，指气候政策激励不清晰、扶持环境不健全，既缺乏对高碳投融资行为的负面激励，又缺乏鼓励气候投融资的正面激励。机制差距，指气候投融资缺乏适当的机制模式，投资者进行气候投融资时没有足够的标准、工具和平台。国际合作差距，指国际气候投融资的进展不足，未能充分通过国际合作为发展中国家调动更大规模的气候资金。以上四方面的挑战可为中国的气候投融资行动提供启示。

加强风险管理，转变投资决策

气候风险和气候投融资具有明显的长期性特征，恰好与短期主义特征明显的传统投资决策存在时间尺度的错配，使得投资者对气候风险的认知不足，气候投融资的主流化受阻。目前，全球主要经济体的金融监管机构大都明确承认，气候变化是金融风险的来源。因此，加强对气候风险的认知、分析和管理，是中国未来促使投资者转变决策、调动更大规模气候资金的基础。

在研究方面，中国需继续完善对气候相关金融风险的分析工作，在方法、情景和数据上取得更大进展。在方法上，未来需要将物理风险和转型风险同时纳入分析框架，努力解决现有综合评估模型难以对金融投资部门进行建模的挑战，从而对金融部门的投融资行为及其对转型路径的影响进行细致刻画。在情景上，未来需要在情景分析中提高对转型情景的分析力度，同时考虑模拟“长尾”和“转折点”风险事件的影响，从而避免低估气候风险。在数据上，需要加强与公共和私营投资者的数据合作，开发高时空分辨率的气候灾害和资产数据集，使气候风险评估更加精细化。值得强调的是，开展气候相关金融风险分析工作应当是多方责任，不仅需要中国人民银行和金融监管部门牵头进行气候风险压力测试，更需要各类金融机构自主开展投资组合的气候风险敞口评估。

在政策方面，未来气候信息披露从自愿到强制的转变势在必行。气候信息披露对于投资者、央行和监管部门以及企业管理气候风险具有重要意义，也已成为国际趋势。目前，中国人民银行和生态环境部都已宣布计划实施环境和气候相关信息的强制披露。未来，中国有望与气候信息披露国际标准接轨，对标国际领先金融机构的气候信息披露行动，逐步促进国内金融机构支持面向碳中和的转型。

完善政策体系，创造政策信号

从传统投资决策视角来看，气候投融资活动因其资金投入密集、缺乏市场、交易成本较高、金融部门的信息不足和能力限制等因素，投资风险总体较高。因此，在全球宏观经济下行的背景下，若无强力、可信和持续的政策信号，以短期主义、风险厌恶和逐利为主要特征的传统金融部门缺乏主动开展气候投融资活动的有效激励。未来，改善中国气候政策需要从三个方面弥合差距。

一是将气候目标纳入宏观战略和政策中。首先，需要将气候和可持续发展纳入经济增长战略规划、公共财政和货币政策以及金融监管政策之中，突破气候投融资的宏观“瓶颈”。在近年来新冠肺炎疫情反复冲击经济、各国财政状况恶化的背景下，这一点尤为重要。政策制定者需要将气候问题在宏观政策中加以明确，使得疫情后的财政刺激计划成为气候和可持续金融的转折点，在全球层面实现低碳、绿色和公平的经济复苏。

二是完善和落实“1＋N”气候政策体系。对于投资者而言，“1＋N”政策体系为气候投融资指明总体方向：高比例可再生能源主导的能源系统、零碳工业、交通和建筑、循环经济、气候智慧型农业、基于自然的解决方案、蓝色经济等领域成为新一轮碳中和投融资的热点。未来，中国加强气候政策的行动应注重完善“1＋N”政策体系，推动相关法律法规和标准的制定、修订和完善，在《巴黎协定》要求下适时加强国家自主贡献中的气候承诺，为气候投融资创造更清晰、可信和持续的市场信号。

三是加强对温室气体排放负外部性的定价，降低化石燃料的经济竞争力，为高排放企业及对其提供投融资的机构提供转型激励。当前全国碳排放权交易市场（以下简称“碳市场”）已运行一年有余，未来应将更多重点行业纳入碳市场履约范围，并且加强碳市场运行机制建设。除此之外，应研究探索在税收中性前提下的碳税政策，并且在财税政策上进一步削减对化石能源的补贴，以完善碳定价机制，使化石能源的价格真实反映其环境和气候的负外部性。

创新融资模式，加强机制建设

即使投资者对气候风险和气候投融资机遇有了全面认知，整体气候政策环境利好气候投融资，我们仍需要采用适当的融资模式和机制来打通气候投融资的“最后一公里”，让资金通过适当的方式支持气候行动。

从投融资增量上看，未来需要通过创新模式调动更多气候资金。一是完善气候投融资活动标准和分类名录，在中国已有绿色金融分类名录的基础上，与欧盟、美国等国家和地区以及MDBs、CBI等国际机构联合完善气候减缓和适应投融资活动分类名录。二是创新融资模式和金融产品，近年来绿色债券、绿色信贷、绿色股权投资、绿色基金等绿色金融模式促进了气候投融资的发展。除此之外，一系列新的融资模式和产品值得中国进一步关注，例如用于可持续型海洋经济项目的蓝色债券、在国际合作项目中兴起的债务—自然/气候互换机制、基于碳市场的碳期货和碳期权等碳金融产品、气候风险分担和灾害风险融资机制等。三是创造新的商业模式，识别气候投融资支持项目的市场机会，例如能源部门的“能源即服务”和点对点电力交易，以及交通部门的“交通即服务”等新兴商业模式。

从投融资存量上看，中国亟需建立转型金融机制和相关标准，促使高碳活动的碳中和转型。在传统的绿色金融框架下，转型活动没有得到充分支持，因为绿色金融支持的是可再生能源、电动车等“纯绿”或“接近纯绿”的活动，而煤电、重工业、老旧建筑等“棕色资产”的低碳转型达不到绿色金融的项目标准。在此背景下，转型金融专注于为“棕色资产”的转型提供融资支持。尽管转型金融框架仍在制定中，但已有以可持续挂钩贷款（SLL）、可持续挂钩债券（SLB）为代表的转型金融产品为转型活动提供支持的实践案例。

此外，中国还需要探索多个领域内应对融资挑战的解决方案。例如AFOLU部门的融资和适应活动的融资，这两类投融资虽然社会效益显著，但都面临着投资回报期长、缺乏市场等问题，不利于私营部门资金的进入。解决AFOLU部门和适应活动的投融资需求问题，公共部门资金将发挥关键作用。公共部门通过技术援助、赠款等形式提供早期资金，帮助可投资项目的开发、承担项目早期较高的风险，并且以混合融资或公私伙伴关系等方式撬动私营部门的资金进入。此外还有公正转型问题，如何保护对高碳产业依赖度较高的地区和人群，使其不因气候政策的影响而遭受严重冲击，将是中国在碳中和征程中实现公正转型必须面对的挑战。

加强国际合作，引领全球转型

当前，发展中国家面临着比发达国家更大的气候资金缺口，但其调动金融资源的能力无法与发达国家相比。中国作为最大的发展中国家和新兴经济体，应当把握机遇，积极参与和引领气候投融资国际合作，协助发展中国家实现低碳和具有气候韧性的转型。

在UNFCCC框架内，中国应积极参与UNFCCC和《巴黎协定》下长期气候资金的谈判，坚持共同但有区别的责任原则，敦促发达国家以可测量、可报告与可核证的方式落实未完成的1000亿美元资金承诺，并且要求发达国家提出具有雄心的、平衡减缓和适应需求的新资金目标，以响应发展中国家特别是最不发达国家和小岛屿国家在资金问题上的诉求。

在UNFCCC主渠道外，中国应多点发力，积极推动气候投融资国际合作。一是推动发达国家落实已有的资金承诺。诸多发达国家已自主做出一系列双边国际气候资金承诺，并且在COP26前后发起“格拉斯哥领导人关于森林和土地利用的宣言”“气候农业创新使命”“格拉斯哥突破议程”等倡议，其中包含了大量资金承诺。如果这些资金承诺得以落实，发展中国家的资金缺口将进一步缩小。二是在主导的气候变化相关基金和倡议下，大力开展南南合作。一方面，应协调气候变化南南合作基金、清洁发展机制基金、昆明生物多样性基金等基金支持发展中国家气候行动；另一方面，应落实《“一带一路”绿色投资原则》，以绿色金融支持“一带一路”沿线国家可持续发展。三是继续在央行与监管机构绿色金融网络和G20可持续金融工作组等机制下积极参与全球可持续金融前沿研究和标准制定工作，加强与主要经济体进行可持续金融政策和标准的协调。四是考虑追踪中国气候投融资国际行动，适时公布相关进展和数据，提高中国气候变化国际合作显示度和透明度。

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