数安智库 | 以“数据二十条”探究安全与发展实践路径（上）

本文以盘活数据经济价值为导向，以“数据二十条”要求为基础，厘清数据要素基本规律。从产权、确权、授权、权益、交易、定价、监管、责任、各方主体、各类数据等要点出发，找寻贯穿于数据基本规律各环节的共性要点，围绕共性要点映射“数据二十条”相应条款，并进行关联性分析及论述。本文（上篇）重点从权属关系映射权属内涵角度；从数据分类分级基本情况洞察以此为基础后续建设要点角度；从持有权与相近权属比对挖掘数据资源持有权价值角度；从非公共数据向市场开放优先级等角度进行阐述；

我国在“十三五”时期就已经在推进数字产业化、产业数字化，在“十三五”时期通过数字技术与产业加速融合，在相关传统行业、新业态的促进、政府建设上取得了一定积极成果。同时，也衍生出相应问题及面对的挑战（如：数字鸿沟问题、数据价值潜力释放问题、数字经济治理体系完善问题、关键领域创新能力问题等）。以“十三五”为基础，我国在《“十四五”数字经济发展规划》中强调深化应用、规范发展、普惠共享，更多强调了数据资源为关键要素的重要性，并呼应了数据要素正式被纳入生产要素的政策，着重提出了数字经济具有“融合应用”和“全要素数字化转型”的特征，要求数字经济需要和实体经济进行融合，带动实体经济的数字化转型，提升公平与效率，强化“十三五”时期取得的积极成果，解决当前发展过程中衍生的问题，为我国2025年在数字经济领域既定了近景目标与方向。

“数字中国”建设是实现社会主义现代化国家的有力支撑，“数字经济”是实现“数字中国”建设的有力支撑，“数据要素”又是盘活“数字经济”价值的基础保障。因此，认识数据基本规律、把握数据基本规律、释放数据要素价值及潜在价值成为盘活数字经济价值的重中之重，也是实现社会主义现代化国家的底层基础。在2022年6月22日，中央全面深化改革委员会第二十六次会议审议通过《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（简称“数据二十条”），以此为基础加快构建数据基础制度，充分发挥我国海量数据规模和丰富应用场景优势，激活数据要素潜能，做强做优做大数字经济，增强经济发展新动能，构筑国家竞争新优势。为此本文以盘活数据经济价值为导向，梳理、分析、洞察“数据二十条”内在机理，并进行关联思考，辅助相关从业者更好的理解政策、读懂政策、开展预判、精准实施等提供支撑。

从权属关系来看，所有权更多强调的是交易发生的前提和交易追求的结果，但缺少交易中的过程；使用权指不改变所有权而依法加以利用的权利。通常由所有人行使，但也可依法律、政策或所有人意愿而转移给他人；因此，如果把交易发生前、交易发生中、交易发生后的关系进行涵盖，必须将“所有权”、“使用权”进行综合考量。

当以所有权为主体，去强调所有权、淡化使用权时，更多的是在建立交易前、交易后的基础性保障工作，并没有真正意义上去促进交易、发生交易，无法起到促进数据要素价值、促进数字经济的作用。当以使用权为主体，强调使用权、淡化所有权时，更多注重于以所有权为基础保障，依法加以利用的内涵，更多的是从促使发生交易、促进产生经济价值的角度进行的要求。因此，“数据二十条”的内涵，首先强调了所有权、使用权的不可分割属性，另外，以交易前、交易后的基础保障为前提，促进交易过程的发生为导向，强调淡化所有权、强调使用权、聚焦数据使用权流动为主要权属关系，并创造性提出“三权分置”的数据产权制度框架（即：数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权），构建中国特色数据产权制度体系，将数据交易、数据要素价值、促进数字经济高速发展等最大化效益。

认识把握数据基本规律，找寻覆盖各环节规律共性

在“数据二十条”工作原则中的“遵循发展规律，创新制度安排”中，明确了数据基本规律的各个环节（即：产权、流通、交易、使用、分配、治理、安全等）。以数据基本规律为基础找寻能够贯穿于各环节的共性要点，本文认为在权属、收益、管理及可信的环节是可以贯穿于数据基本规律的各环节内容的，也就是权属、收益、管理、可信是在数据基本规律的各环节中必须进行明确的。

以此共性要点为基础，对应“数据二十条”各个条款。

（一）“权属（产权）”对应数据二十条“第三条”；

（二）“权属（确权）”对应数据二十条“第四、五、六、七条”；

（三）“收益”对应数据二十条“第九、十、十二、十三条”；

（四）“管理”对应数据二十条“第八、十四、十五、十六、十七、十八、十九、二十条”；

（五）“可信”对应数据二十条“原则中的第三项、第十一条”。以此思路为原则，逐步进行深入思考，可将共性要点贯穿于“数据二十条”提到的认识把握数据基本规律中，继续进行追问与挖掘。

数据基本规律共性要点 之 权属（产权）

我国在《数据安全法》第二十一条 强调国家建立数据分类分级保护制度、要求对数据实施分类分级保护、强调制定重要数据目录、加强的重要数据的保护等。基于《数据安全法》第二十一条核心要点，我国相继出台了《网络数据分类分级要求》、《重要数据识别指南》、《个人信息安全规范》等国家标准，以此促进数据分类分级基础性工作的建设。随着《数据安全法》的实施，相对应国标的出台及围绕政策、法规、标准在数据安全产业中落地的数据分类分级指南、服务、工具等。从中可看出，数据分类分级的基础性工作得到一定完善及强化。

在数据分类分级中，数据分类是为了更好的区分管理对象、数据分级是为了实施不同程度的保护，当围绕数据分类分级基础性工作进行持续完善后，随之衍生的就应是围绕数据分类分级的特性工作，如基于数据分类分级的针对性管理、保护、确权、授权制度等。以共性为基础，更加关注于基于共性的特性要点建设，也更符合于我国高质量发展的大背景。

在“数据二十条 探索数据产权结构性分置制度”中强调建立产权分置运行机制。本文在此要点上以“数据资产持有权”为中心，对相似权属进行比对分析，推理数据资产持有权的价值。具体如下：

　　表格 1 以“持有权”为中心，对相似权属进行比对

通过上述对相似权属的对比分析可看出，持有权指手中有的东西（即：手中有但不一定是本人的）、占有权指获取的东西（即：有强行拥有的意思）、所有权指拥有的东西（即：自己拥有的东西）。因此，产权分置中的数据资产持有权是手中拥有但不一定是本人的数据资源、是不存在法律继承或转移的权利 、是可以通过一定的方式或手段有意识的控制或支配的权利。这里所提的“拥有但不一定是本人的数据资源”也同样映射了“数据二十条”的内涵（即：淡化所有权、强调使用权、聚焦使用权流动）。

在“数据二十条 探索数据产权结构性分置制度”中强调要推进非公共数据市场化新模式（共同使用、共同收益）。本文从非公共数据向市场开放的角度进行思考与诠释，在《网络数据安全管理条例（征求意见稿）》中，将数据划分为一般数据、重要数据、核心数据，因此，将非公共数据向市场进行开放也应以此为基础，从价值、安全、条件、服务、交易率的角度进行思考，量化应该重点开放哪类级别的数据，具体如下：

　　表格 2 非公共数据开放优先级洞察

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