一、IEEPA关税
特朗普于2019年在其第一任总统任期内，以触发《国际紧急经济权力法案》（International Emergency Economic Powers Act，IEEPA）为由，向中国及加拿大、墨西哥等国加征关税。2025年2月，特朗普第二任任期伊始，他再次向更大范围的全球主要国家祭出IEEPA关税。
目前，针对中国商品的IEEPA关税主要包括：
1.基础附加税：10%；
2.芬太尼税：2025年11月10日之后已经从20%降低为10%；以及
3.互惠（对等）关税（目前已经从高点降至10%）等。
针对中国的其他关税，例如301关税等，不属于IEEPA关税范围，本文不予讨论。
通常，进口关税由进口商申报（除非中国出口商使用DDP贸易术语来主动承担美国关税），因此，大部分IEEPA关税目前（形式上）仍由美国进口商承担，有些进口商也与中国出口商分担部分加征成本，并可能同时与美国的下游批发商（例如大型超市）或零售企业分摊关税。但是毫无疑问，供应链中的所有环节都因IEEPA关税受到不同程度的影响。
2025年5月28日，美国国际贸易法院（Court of International Trade）在V.O.S. Selections, Inc. v. United States和State of Oregon v. U.S. Department of Homeland Security案（后两案被合并）中作出裁决，认定总统无权依据IEEPA加征关税。特朗普政府随后将此案上诉至联邦巡回法院，巡回法院于2025年8月29日判决维持原判（即判政府败诉），特朗普政府随后将此案上诉至美国联邦最高法院，目前正在等待最高法院的终审判决。由于政府要求加速审理，预期本案最快可能在12月底或明年年初会有结果。
二、退税与否的讨论及应对策略
公开资料显示，在11月5日结束的口头辩论中，最高院大法官中多数（包括由特朗普任命的三位大法官）可能会倾向于认定依据IEEPA征收关税违宪。但是，即便最高院最终认定IEEPA关税违宪，对于已经清算的报关单海关是否会退税，目前仍存在不同的讨论。我认为，之所以有此不确定性，源于美国法院所遵循的“司法克制”（judicial restraint）原则。
介绍“司法克制”原则前，先简单介绍一下美国的三权分立制度。所谓“三权分立”指的是立法（国会）、行政（总统）和司法（法院）三个权力相互制衡（所谓的check and balance）。司法分支是在首席大法官约翰·马歇尔任下最后成型的一个分支，他在著名的马伯利诉麦迪逊案（Marbury v. Madison (5 U.S. 137)）中确立的司法审查制度允许法院审查国会/州议会的立法及政府行政行为的合宪性，从而极大扩张了法院在三权分立中的影响力，最终使得三权分立成为三足鼎立。
然而，实践中，法院也意识到，对自身权力的过度扩张可能导致司法权侵蚀立法权和行政权，从而使法院成为“超级立法者”。为此，法院逐步建立了一套“司法克制”原则，即：法院（尤其是最高院）在审理案件时，应避免过度干预行政机关或立法机关的决定，只在必要时才宣布法律（由国会颁布）或行政行为（由总统领导的行政分支作出，例如颁布IEEPA关税的总统行政令）无效。在行政法背景下，司法克制强调法院尊重行政机关专业判断和政策空间，尤其是经济、贸易、外交等领域。它要求法官在审理案件（特别是宪法案件）时，尽可能克制自己行使权力，不轻易推翻立法机关或行政机关的决定，尽量尊重国会和政府的决定。
司法克制v.司法能动主义
在理解了上述现实和法律背景后，我认为，即便最高院推翻IEEPA关税行政令，其对退税的态度仍存在不确定性。下面分析一下几种主流的对退税可能性及相关流程的讨论，以及我们认为进口商应考虑采取的对可能获得的退税权进行保护的措施：
1.最悲观的预测：最高院虽然判决撤销IEEPA关税行政令，但是出于种种考量，决定该判决不具有追溯力，即：仅要求判决生效后不再征收该关税，但是对于已征收的关税，或者已结清的关税，不予退还。
2.较有可能的预测：最高法院虽然推翻IEEPA关税，但并不提及关税退税事宜或具体退税流程。这种情况下，可能需要进口商独立提起诉讼以争取退税。
a.传统退税申请路径：先抗议（protest）再诉讼：
对每一票进口报关单在清算（liquidation）日后的180天内向海关（CBP）提交正式的抗议。大多数报关单会在入境美国之日后的314天结关。不过，海关也可以（并且有些已经）在更短的时间内完成结关和清算。
这种情况下，美国进口商及受波及的中国出口商应密切监控其报关单的清算情况，并对每一票已清算报关单就IEEPA关税的合法性及时向海关提交抗议。
但是，通过行政抗议申请退税的传统路径是否适用IEEPA关税也存在理论争议，因为：尽管在有限的情况下（例如19 U.S.C. § 1514(a)所规定的商品估价、税则归类、关税计算错误等），进口商可以在关税清算后180天内提交抗议（protest）以申请退税，但是，本次由于总统的行政令违宪而被最高院宣布无效这种情况是否属于19 U.S.C. § 1514(a)规定的可以通过抗议来申请退税的范围，尚存争议。因此，采用清算后再提交抗议申请退税的方法很可能被政府否决。
一旦发生这种情况，进口商可能需要进一步向国际贸易法院发起诉讼以要求退税（28 U.S.C. § 1581(a)），但是，届时由于关税已清算（因为是先清算才能提出抗议，如果抗议后再起诉，关税已经清算完毕），这种诉讼的成功概率可能远小于关税尚未清算就发起退税诉讼的成功概率（也就是我们后面在c中会提到的目前最审慎的“起诉+申请临时禁令”的保护策略）。
此外，即便最高院支持，并且政府不否决，如果仅考虑以行政抗议的方式申请退税，进口商仍需考虑：
（1）如果最高院的有利判决是在进口商的关税被清算后的180天之后才作出，那么进口商就彻底丧失了以抗议方式通过行政程序提交退税申请的可能（因为超过了提交抗议的180天时限）；或者
（2）如果进口商在IEEPA关税政策发布后的进口批次较多，将不得不等每一件申报被清算后再提出抗议程序，届时不仅退税流程被延长，而且，如果退税被认可并成为共识，进口商将可能面临一场史诗级的抗议排队和退税等待浪潮，考虑到目前美国政府的效率，我们无法对退税效率给出任何有意义的估算。而采用后面讲到的诉讼方式，则可能得到法院的合并审理和退税裁定，海关执行退税可能更快。
综上，IEEPA关税一旦被美国海关清算，即使未来最高院判决政府败诉并支持海关退税，这部分已被清算的关税仍可能被政府排除在退税范围之外。
b.直接诉讼的保护路径之一：诉讼+ 抗议
若政府败诉，美国政府可能会主张IEEPA关税的追回将仅限于那些在美国国际贸易法院提交了自己关税诉讼的进口商，而不适用于仅向海关提交行政抗议的进口商。根据该理论：该诉讼应在IEEPA关税实施之日起两年内提交。
我们认为，在这种情况下，进口商可以预先采取的比较安全的做法是：一方面及时向法院提交退税诉状；另一方面，在报关单清算后，向海关提交行政抗议。
c.直接诉讼的保护路径之二：起诉+ 申请临时禁令
另外一种对进口商而言更不利（但有法律依据）的理论认为：只有由进口商在海关清算（liquidation）之前已经向美国国际贸易法院发起的诉讼，才能触发对IEEPA关税的退还。换言之，一旦某报关单已被美国海关清算，进口商可能将无法再通过任何程序获得IEEPA关税的退还，即便其及时向海关提出行政抗议。
依据19 U.S.C. § 1514(a)，已经清算的关税是最终且具有决定性的（final and conclusive），除了该条规定的几种有限的情形，清算完成后就会关闭不再审议。因此不排除这种可能，即：政府宣布已被清算的关税不再退税。
我们认为，为预防该理论被采纳所造成的无法退税的风险，进口商采取最审慎和最保守的做法仍是明智之举，具体而言：尽快在美国国际贸易法院提交自己的退税诉状，并申请临时禁令（preliminary injunction）（28 U.S.C. § 1581(i)），要求法院禁止海关在最高院作出判决并确认退税流程之前清算报关单。
Costco加入向CIT提起诉讼并申请临时禁令的行列
事实上，已有不少企业向国际贸易法院提起诉讼并申请临时禁令。政府已在就该些临时禁令与企业进行谈判，试图以（若败诉）将不以关税已清算为由拒绝退税的承诺，换取企业撤回临时禁令申请。
3.最乐观的预测：最高院判决政府败诉，要求或者政府自行决定自动发放关税退款，进口商无需采取任何行动。这种救济可能有赖于法院基于现有诉讼作出命令、通过国会立法，或以新的总统行政令等形式出现。
不过笔者认为这种可能性非常小，考虑到有消息称特朗普曾提及2025年征收的IEEPA关税数额已经接近或达到惊人的1000亿美元左右，而美国债务危机愈演愈烈，特朗普政府将不遗余力保护已经收到的关税，因此，不仅不太可能主动退税，甚至可能采取激进措施要求国会修改IEEPA、发布新的行政令等，以保护已经或即将到手的关税。
三、无保护措施情况下风险敞口最高的企业——看进口时间
按美国海关正常314天的清算周期，以下几类进口申报最有可能在美国最高法院最终判决前被清算，因此风险最高：
1.中国芬太尼相关 IEEPA关税（自2025 年 2 月 4 日实施）
2025 年 2 月 4 日或之后进口到美国的货物，预计将自 2025 年 12 月 15 日起陆续开始清算。
2.墨西哥、加拿大芬太尼 IEEPA关税（自2025 年 3 月 4 日实施）
预计自2026年 1 月 12 日起开始清算。
3.“解放日”关税（Liberation Day Tariffs，自 2025 年4 月 2 日实施）
预计自2026年 2 月 10 日起开始清算。
如果您的企业在这些时间段内有美国进口关税申报，则退税权益在无保护性措施的情况下可能面临风险。
四、建议：为每家企业单独提交保护性诉讼
根据上述几种讨论，我认为，虽然目前美国最高法院的决定尚不明确，但是您若已承担了IEEPA关税，那么为保护可能获得的退税权，有必要尽快与您的律师沟通并评估可以采取的保护性策略。
对于即将进入美国海关清算周期的报关单，最审慎保守、也是最能保护企业利益的做法是：直接向美国国际贸易法院提起保护性救济措施（protective action），申请对尚未清算部分IEEPA关税的临时禁令。该类案件属于程序性措施，目的仅在于“冻结”相关进口报关单的状态，确保未来最高法院的裁决（若有利于进口商）能够适用于您的企业。这种做法将使与进口商报关单相关的现状得以维持，直至最高院作出判决并且退款流程得以明确。
进口商应选择对自己最合适的策略：提出行政抗议、提起法院诉讼，或是观望事态发展。
执业领域
执业数十年来，王律师专注于跨境争议解决（特别是国际商事仲裁）、国际贸易、外商对中国的直接投资、并购及中国企业和个人赴海外投资，以及包括公司合规在内的一般公司事务。
专业经验及能力
王律师在中国拥有超过20年的专业经验，能够熟练地用中英双语提供法律服务。她曾为众多跨国公司、国有企业和私营公司提供法律咨询与服务，涉及能源、制造业、科技、制药、酒店、教育和金融等多个行业。
国际商事仲裁是她的主要专业领域之一。在美就读法学硕士期间，她接受了知名美国仲裁员和国际商事仲裁学者的培训，并参加了国际商会仲裁院和FIAA（国际仲裁辩护基金会）举办的培训项目，重点学习国际商会仲裁院仲裁程序和证人询问技术。
王律师代理客户参与并赢得了包括国际商会仲裁院、贸仲、上海国际仲裁中心、广州仲裁委等国内外仲裁机构的境内外仲裁程序及临时仲裁庭。此外，她还曾代表一位中国投资者，在针对某欧洲国家的投资仲裁案件中提供法律服务。她在与复杂对手方的谈判中拥有丰富的经验，并能有效应对和化解跨文化和商业的各种冲突。
王律师曾在多家知名的国内外律师事务所执业，并在一家央企担任法律部经理。她还曾受邀担任贸仲杯、VISMOOT国际商事辩论赛以及FDI MOOT投资仲裁辩论赛的评委，并多次为包括阿里巴巴、江苏省商会等在内的诸多企业提供国际仲裁及境外投资法律风险防控的讲座。