专题丨“双碳”目标下碳排放治理的法治协同路径研究

“双碳”目标下碳排放治理的法治协同路径研究

任旭敏

（中国政法大学国际法学院，北京 100088）

摘要：“双碳”目标的实现对碳排放治理提出了更高的要求。目前，碳排放治理面临着立法必要性质疑、执法权限混乱、司法适用困难的现实挑战。从多维法治的视角出发，公法与私法两个维度为碳排放治理的法治协同提供了研究基础。一方面，公法性质的法律运用对我国的碳排放治理必不可少；另一方面，企业在生产经营、与其他企业进行碳排放权交易以及碳排放信息披露过程中应当受到相关私法规范的调整。为此，碳排放法治的实现，应当构建公法与私法协同，法律、政策与技术协同的整体协同路径。

关键词：双碳；碳排放；法治协同

0  引言

自“双碳”目标提出以来，学者们开展了大量研究，对碳排放治理的研究也逐渐转向对碳排放客体、区域、主体协同治理的研究。在客体协同方面，蔡博峰提出，基于二氧化碳和二氧化硫排放在形成机理和统计意义上的显著相关性，我国应当充分考虑二氧化碳与二氧化硫及其它污染物的协同治理^[1]。在区域协同方面，董玮^[2]等针对长三角区域提出了跨区域的碳排放协同治理机制与政策设计。在主体协同方面，刘海涛^[3]等通过构建碳排放协同治理“感知—能力—关系—行为”链式中介模型，对多主体碳排放协同治理行为进行了研究。

综上所述，对于碳排放协同治理的研究多是从碳排放本身切入，对碳排放客体、主体、区域的协同治理进行研究，但是对于法治在碳排放治理中的协同作用研究较少，不利于碳排放协同治理的系统研究。基于此，本文从现有碳排放协同治理的法治挑战出发，审视碳排放协同治理的多维法治，进而构建系统合理的法治协同路径，推动“双碳”目标的早日实现。

1  研究前提：碳排放治理的现实挑战

自“双碳”目标提出以来，为了如期实现向世界作出的减排承诺，我国在碳排放治理工作上做了很多努力，也取得了很大成就，但从现有法律规范与政策文件来看，碳排放治理仍存在着很多法律规制不足的问题。从法治的全过程来看，碳排放治理面临着立法、执法、司法上的现实挑战。

1.1  立法必要性质疑

对于“双碳”目标的实现，是否有必要建立一部专门规范碳排放治理、减少温室气体排放的法律，有学者建议，应尽快制定混合型的《中华人民共和国应对气候变化法》来作为低碳法律体系的政策性、基础性法律^[4]。在碳排放治理领域，政策性文件居多，制定一部专门性法律来规范碳减排行为有助于促进经济的绿色转型，早日实现我国的减排承诺。但从现实情况来看，专门立法的必要性受到以下质疑。第一，立法成本高于气候收益。在我国，法律制定一般须被列为立法计划内且由全国人大通过才能颁布实施，从起草到审查再到表决通过，最后才能进入社会生活来调整社会关系的运行。碳排放治理专门法，或综合性应对气候法，制定成本较高，带来的气候收益表现不明显，从经济学的角度来看可行性不够。第二，专门法研究基础不足。从现有研究可知，基于体系性考虑，专门法的内容应当包含与碳排放治理相关的所有内容，而我国有关碳排放治理的法学研究还不够深入，不具备充分的理论基础。第三，专门法与其他法的衔接考量。碳排放治理专门法是为应对气候变化问题而提出的，与环境保护方面的法律直接相关，治理对象为市场主体，治理手段和后果涉及行政机关和司法机关，因而如何正确处理专门法与其他法的关系也是立法层面需要考虑的问题。

1.2  执法权限混乱

我国关于碳排放治理的法律实践主要集中在碳排放权交易和碳税政策上。以碳排放权交易为例，直接相关的规范文件为2024年5月1日实施的《碳排放权交易管理暂行条例》。根据规范内容和试点情况，碳排放权交易涉及生态环境、市场监督管理、能源开发利用管理、银行与证券管理等多个部门，这些部门分别负责碳排放权配额的制定与分配、抵押质押、金融化交易等环节^[5]。在碳排放权交易的各个环节，主管机关会依据自己的职权进行执法工作，保证碳减排的顺利进行。因而，关键就在于交易环节和主体职责的划分与对应上。一方面，规范性文件效力层级较低，数量较少，且只规定了生态环境部和省级生态环境主管部门的职权，对其他相关部门的执法权限规定不明确，使实际工作存在标准不一的问题；另一方面，由同部门的上级对下级相关碳排放权交易执法活动进行内部监督，会使上级部门担任执法者和监督者的双重角色，容易产生权力寻租、监管不到位的后果。

1.3  司法适用困难

在碳排放治理过程中，容易产生民事、行政、刑事等各种类型的纠纷。在司法审判中，通常依据相应的实体法与程序法进行处理，而不会将碳排放治理或减排、降碳作为单独的案由。在涉及到碳排放治理的案件时，审判人员并不仅仅是依照现有的法律规定进行裁决，还考虑到了碳减排行动的背景、目的、效果、涉案产业结构等综合因素，也就是司法裁量权的运用问题。由于碳排放治理的相关案件涉及多重因素，司法机关在确保合法性的基础上可能面临合理性不足的问题，而司法裁量权的正确适用是合理性来源的关键途径。然而，在现行法律框架下，司法裁量权的行使边界尚不明确，如何在合法性框架内实现个案正义与类案统一，已成为环境司法实践亟待解决的难题。

2  研究基础：多维法治的审视

面对碳排放治理法律规制不足的现实挑战，我国须从公法和私法两个维度出发，审视碳排放治理的法治基础，探寻碳减排的法治协同路径，以实现碳减排的法治化。

2.1  维度一：公法

在碳排放治理过程中，公法是应用较广泛的规范。这里的公法以公权力的行使为核心，涵盖《中华人民共和国行政处罚法》（简称《行政处罚法》）《中华人民共和国行政许可法》（简称《行政许可法》）《中华人民共和国环境保护法》（简称《环境保护法》）《中华人民共和国刑法》（简称《刑法》）等相关法律。由于公法具有强制性和威慑性，因此，要使碳排放治理工作真正落实，政府在宏观层面运用公法予以规制是必不可少的。

在碳减排工作中，公法规范的应用主要体现在以下三个方面。首先，《行政处罚法》《行政许可法》等相关行政法规范是政府进行碳排放治理的法律依据。在碳排放治理过程中，政府与市场主体（主要是企业）之间是行政主体与行政相对人的法律关系。为了实现“双碳”目标，行政机关需要依据行政法规范对市场主体的违法行为进行规制，运用行政法的手段惩罚碳排放过度行为，从而预防其他社会主体违反碳减排规定。当然，遵守正当的行政程序对行政主体的行政权运用形成了有效的制约^[6]。

其次，环境类法律应当成为碳排放治理的直接根据。环境类法律，如《环境保护法》第64条确认了环境污染和生态破坏是环境侵权的两大部分，而环境污染责任适用无过错原则。因此，当碳排放企业的经营行为造成二氧化碳排放过度、生态环境被污染破坏时，即使没有证据表明企业存在过错，碳排放企业仍将承担相应的环境污染责任。除此之外，《中华人民共和国大气污染防治法》（简称《大气污染防治法》）第2条规定“大气污染物和温室气体实施协同控制”，因而碳排放治理的制度构建也应当参考我国此类法律规定。

最后，《刑法》是碳排放治理的终极保障。环境犯罪的刑事法律规制，是碳排放协同治理中不可忽视的一部分。政府在碳排放治理过程中发现市场主体严重破坏环境的犯罪行为，要及时移交公安部门进行处理。除此之外，监察部门发现政府机关工作人员利用碳排放治理的职权谋取私利的，也应当依据《刑法》对其予以处理。因此，无论是治理对象的违法行为，还是治理主体的滥用职权行为，最终都能依靠《刑法》予以解决，《刑法》是进行碳排放治理、实现“双碳”目标的最后一道屏障。

2.2  维度二：私法

企业是自然资源的消费者，同时也是主要的环境污染者。对于碳排放治理，企业应当受《中华人民共和国民法典》（简称《民法典》）等相关私法的规制，承担起保护环境的社会责任。从微观层面来讲，我国碳排放治理的对象主要是碳排放企业，而碳排放企业是市场经济中的主体，企业在自身生产经营、与其他企业进行碳排放权交易以及碳排放信息披露过程中应当受到《公司法》和《民法典》等私法规范的调整。

在碳排放企业自身生产运营过程中，《中华人民共和国公司法》（简称《公司法》《中华人民共和国合伙企业法》等法律为企业的碳排放报告义务提供了基本的规范依据。以《公司法》为例，就规范本身而言，由于公司的本质属性是营利法人，因而《公司法》应以私法规范为主，公法规范为辅^[7]。这就意味着至少是在公司内部治理结构的规则上，《公司法》多数规范只起建议性或参照性作用，不起强制性作用。在涉及到碳排放相关事宜方面，如节能减排技术的引进、温室气体排放报告等，一般应当由公司股东会、董事会依照公司章程予以表决通过，公权力机关无正当理由不得干涉公司的自治。当然，企业负有碳排放报告的强制性义务，对公司虚报、瞒报温室气体排放报告、拒绝履行温室气体报告义务等违法行为，行政机关可以予以查处。

在企业进行碳排放权交易时，《民法典》为企业碳排放权的实现提供了私法规制依据。碳排放权交易是指控制产业碳排放量并促使产业积极寻求清洁燃料及绿色生产方式，从而达到经济效益和绿色低碳协同发展的重要手段^[8]。尽管关于碳排放权的属性仍存在很大争议，但不可否认的是，在碳排放权交易的规范过程中，必然会涉及到企业双方或三方主体之间碳排放权的运用，即相关民事法律关系的形成、变更和消灭，且碳排放企业相互之间处于平等关系，均负有减少温室气体排放、保护生态环境的义务，故碳排放权交易需要《民法典》予以规制。当然，从国际法治的视角出发，我国碳排放权交易规则的完善也应当有选择地借鉴和吸收国际规则，结合我国现实需要，进行经验总结与规则创新^[9]。

3  研究结论：协同路径的构建

从概念本身出发，协同意味着求同存异。法治协同从狭义上讲，是指法治系统内部的共同作用；广义上讲还包括法治与碳排放治理的其他调整手段之间的相互作用。本文所采用的是法治协同的广义范畴。在碳排放法治领域，如何克服多维法治的差异，构建有效的法治协同路径，是需要重点解决的问题。碳排放法治的实现，应当构建公法与私法协同，法律、政策、技术协同的整体协同路径。

3.1  公法与私法协同

在碳排放治理过程中，公法与私法在调整范围和治理方式上各有侧重：公法强调公权力干预的广度与深度，私法强调平等主体之间的协商调整关系。这两类规范在实际运用过程中往往密不可分，公法的规制需要私法的调整作为基础，私法规范要求公法的实施作为保障，因而两类规范在碳排放治理过程中得到广泛运用，并逐渐走向融合。只有两类规范协同共治，碳排放治理的法治手段才能得到充分运用。在“双碳”目标下，这两类规范的协同路径主要体现在公法原则的非公法化适用、私法规范的非私法化调整这两个方面。

一是公法原则的非公法化适用。在运用公权力治理碳排放的过程中，比例原则、预防原则等公法原则贯穿其中，指导着碳排放治理工作。就比例原则而言，其来源于公法，旨在防止国家权力侵犯个人权利^[10]。在碳排放治理过程中，行政机关针对碳排放企业的违法排放行为，应在实现行政处罚目标的同时兼顾企业的利益，不能超出处罚的必要限度。同时，为了减排行动的顺利进行，比例原则也应当在《民法典》等法律中得到适用。在私法领域，意思自治是核心，但这并不影响合乎比例原则的适用，尤其是在碳排放权交易的规制上，需要增强对规制手段适当性、必要性及均衡性的充分考量^[11]。

二是私法规范的非私法化调整。私法规范调整的重点在于私权自治，以促进自由平等价值的实现。在碳排放企业生产经营中，二氧化碳排放是企业享有的权利，是企业发展扩大的必然结果，是社会经济发展的必经之路。私法以其自身非强制性的手段不能解决出现的环境污染问题，也不能推动碳减排目标的实现。因此，公法等非私法化的调整方式应当被引入私法领域，协同推进碳排放治理的顺利进行。从公法的调整方式入手，公法以公权力为中心，强调治理结果的强制性，其在过程和结果上对碳减排的实现有积极作用。若《民法典》等私法规范在调整碳排放企业之间法律关系的过程中，能够结合公法的调整方式，碳排放的私法治理将发挥更大的效能。

总之，公法与私法的协同治理有助于我国碳减排承诺的实现，政府应当综合运用公法与私法规范对碳排放进行协同治理。值得注意的是，就我国目前的情况而言，要尽快达到碳达峰，进而实现碳中和，公法规范应当具有相对优势地位，但这并不否认私法规范的重要作用，我国的碳排放权交易市场也应当及时建立。只有做到公法与私法规范的协调并进，才能高效地推进碳排放的法治协同工作。

3.2  法律、政策、技术协同

我国碳排放治理不仅需要法律的规范，还需要政策、技术等治理手段的助力。寻求法律与其他治理手段的协同方式，是碳排放法治协同的应有之义，也是“双碳”目标实现的必然要求。基于协同性的一般理论，三种手段的协同一致性表现在：法律、政策、技术在本质上具有一致性，都针对碳排放治理，核心都是为了“双碳”目标的早日实现，都关系到“拥有清洁、健康和可持续环境”这一人权的实现。从三种手段的治理方式来看，节能减排技术需要在法律和政策的框架体系下运用，多种法律在政策的宏观指导下，结合技术运用实际予以治理，而环境治理政策在法律的基础上，协调技术减排与经济发展的关系。因此，我国应当构建以技术减排为前提、法律调整为关键、政策指导为重点的协同路径。

一是以技术减排为前提。在我国，碳排放企业在能源供给和消费过程中会排放大量温室气体和其他有害气体，为减少碳排放，节能减排技术的创新和运用应当起到重要作用。有学者提出，绿色技术创新能够推动节能减排的实现，进而促进制造业高质量发展^[12]。因而，在碳排放治理过程中，技术减排应当成为基本路线。当然，技术减排离不开相关政策和法律法规的支持。在政策上，国家鼓励碳排放企业积极引进先进绿色技术并进行技术创新，以期通过绿色技术来减少碳排放。在法律法规上，《大气污染防治法》《环境保护法》等法律均对绿色技术的减排作出了规定，鼓励和支持技术的研究、推广以及技术成果的转化，充分发挥绿色技术在碳排放治理中的基础作用。因此，技术减排需要在法律和政策的框架下才能真正发挥作用。此外，以互联网技术为支撑的信息共享平台也在碳排放的协同治理过程中具有重要意义。信息共享平台有助于实现碳排放数据的实时监测，也能够对相关政策和法律规定的内容进行宣传，有助于我国碳排放的协同治理^[13]。

二是以法律调整为关键。法律作为社会生活的重要调整手段，在碳排放治理过程中同样发挥着关键的作用。无论是公法，还是私法，都是在运用法律制度推动“双碳”目标的实现。同时，节能减排技术作为法律调整的重要内容，促进了碳排放法治的完善。此外，法律手段的效力需要政策的指导，政策的法律化使二者的协同更加紧密。政策的法律化包括形式上的法律化和实质上的法律化，前者是指将政策的目标和规定转化为法律条款，以法的价值、目的、原则或规则等形式规定在法律中，后者则指在政策实施稳定、经验积累丰富的基础上，在具备立法必要性的前提下，通过立法程序将政策中的规定整体性地转化为法律^[14]。由此看来，法律属于直接规制的重要手段，通过绿色技术的创新与推动和环境政策的设计与转化，调整具体的碳排放治理工作，在三者的协同中起到关键作用。

三是以政策指导为重点。梳理近几年碳排放治理的有关政策，可以发现我国已经形成了丰富的碳减排政策体系。从中央政策，到部门政策，再到地方政策，每一个政策的出台都对碳排放治理工作具有重要的指导意义，即政策以其灵活性在碳排放治理的多个阶段发挥了关键作用。然而，各地由于实际情况不同，碳排放政策也有许多差异，这就导致虽然各地都是在中央政策的指导下进行碳排放治理，但是地方政策的差异使各地的碳排放治理实践缺乏统筹一致性。法律与技术治理方式的独特性刚好弥补了地方政策差异性的不足。法律以规范性条款调整所有企业的碳排放行为，并平等地适用于各地的主体，在相关法律调整下，各地碳排放管理实践的差异会逐渐缩小。再加上由于技术减排的基础性作用，各地节能减排技术会因治理效果的相同而存在一致性，进而使地方政策的差异缩小。

4  结束语

“双碳”目标的实现，需要碳排放治理的助力。法治协同路径的研究，是碳排放治理的重要内容，是生态文明建设的核心要义，是应对气候变化的关键举措。面对碳排放治理的现实挑战，基于多维法治的研究基础，我国应当构建公法与私法协同，法律、政策、技术协同的整体协同路径。一是公法与私法的协同，即坚持公法原则的非公法化适用、私法规范的非私法化调整。二是法律、政策、技术的协同，即以技术减排为前提、法律调整为关键、政策指导为重点的协同路径。

本文所提出的碳排放法治协同路径更多的是从宏观层面平衡应对气候变化过程中可能会出现的各种矛盾，为更全面准确地进行碳排放的治理工作，还需要从微观层面科学设计碳排放法治协同的工作方案。围绕本文所提出的路径选择，在法律规范的创新、节能减排技术的引进等方面，仍需开展更为深入的研究，并结合实际验证其可行性。

Research on rule-of-law coordinated path of carbon emission governance under the dual carbon goals

REN Xumin

（School of International Law, China University of Political Science and Law, Beijing 100088, China）

Abstract: The realization of the “dual carbon” goals has put forward higher requirements for carbon emission control. At present, carbon emission governance is confronted with practical challenges such as questioning the necessity of legislation, chaotic law enforcement, and difficulties in judicial application. From the perspective of multi-dimensional rule of law, the two dimensions of public law and private law provide a research basis for the legal synergy of carbon emission governance. On the one hand, the application of public laws is indispensable for the governance of carbon emissions in our country. On the other hand, enterprises should be regulated by relevant private law norms during their production and operation, carbon emission rights trading with other enterprises, and the disclosure of carbon emission information. To this end, the realization of the rule of law for carbon emissions should establish an overall collaborative path featuring the coordination of public and private laws, as well as the coordination of laws, policies and technologies.

Keywords: dual carbon; carbon emissions; rule of law coordination

本文刊于《信息通信技术与政策》2025年 第5期

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