携号转网管理政策体系研究

携号转网管理政策体系研究

李娜，沈岑，牛海鹏

（中国信息通信研究院技术与标准研究所，北京  100191）

摘要：携号转网是移动电话用户变更签约的电信企业而用户号码保持不变的一项服务，目前已在全球近80个国家和地区实施。我国于2019年11月27日正式在全国提供携号转网服务。携号转网管理政策体系的建立确保了携号转网服务的有序提供，在保障用户合法权益、引导企业规范经营、提供监管政策依据方面发挥了重要作用。结合国际、国内政策分析，充分论证了我国出台携号转网管理政策的必要性和可行性，并对携号转网服务后续监管提出启动技术监测、丰富监管案例、建立通报机制、强化落地执行4方面建议。

关键词：携号转网；管理政策；监管

1   引言

      携号转网是移动电话用户变更签约的电信企业而用户号码保持不变的一项服务。我国于2010年11月在天津、海南开展携号转网试验，2014年9月将试验范围扩大到江西、湖北、云南3省，2019年3月国务院《政府工作报告》要求年内在全国实行携号转网。与很多国家及地区一样，我国政府推出这项政策的目的，主要是为广大移动电话用户提供更加便捷的服务，方便用户更好地选择合适的产品和服务，避免因变更号码带来的成本和风险。携号转网服务涉及我国16亿移动电话用户，受到社会广泛关注和热烈欢迎，是增强人民群众获得感的重要举措，是具有广泛社会影响、重大社会效益的惠民工程。

2    国际携号转网管理政策研究

      为进一步促进电信市场不断走向成熟，携号转网成为很多国家和地区的共同选择，目前携号转网已在全球近80个国家和地区实施。从开展携号转网服务的国家/地区看，做好携号转网，通常需要具备3个条件。

2.1   有充分的法规保障

      从国际情况看，携号转网的推出都是以法律或者主管政府部门的行政规范文件向社会公布，具有相当的严肃性和权威性。以法律形式要求提供携号转网服务的典型国家有美国、巴西、俄罗斯等；由主管部门确定实施并通过行政文件方式要求提供携号转网服务的典型国家和地区有日本、印度、韩国、新加坡、中国台湾、中国香港等。

2.2   有严格的政府监管

      政府作为在携号转网服务中相关政策制定和监管者，其作用的发挥对携号转网的成败具有至关重要的作用。在韩国政府推出SKT率先实施号码单向携带政策后，韩国通信委员会对携号转网服务执行进行了严格的政策监管。

2.3  有企业积极参与

      除了有效的政府监管外，携号转网服务的实施主体是电信企业。携号转网服务离不开电信企业的积极参与，这是从对众多国家和地区进行调研中得到的另一条重要启示。以英国为例，携出运营商采用各种方法强制挽留客户以及怠慢、拖延号码携转流程，这严重影响了携号转网服务正常开展。

3    我国出台携号转网管理政策的必要性分析

      我国携号转网自2010年起陆续在天津、海南、江西、湖北和云南五省（市）开展现场试验。行业各级监管机构高度重视携号转网监督管理工作，2018年12月携号转网启用新业务受理流程，用户热情高涨、媒体高度关注，个别电信企业的一些不规范经营行为也随之暴露出来，集中表现为4个方面。

3.1   阻碍携转

      电信企业出于保护存量用户产生利润的目的，时常有阻碍用户携转的行为发生，如增设条件限制用户携转、携出解除限制服务提供不到位、用户交互规范执行不到位、对用户携号转网后的风险进行过度提醒等。

3.2   代客申诉

      个别电信企业存在未经用户同意，擅自收集用户信息代客进行越级申诉、代客办理携号转网，妨碍、破坏其他电信企业携号转网服务正常运行。

3.3   不正当竞争

      个别企业在营业厅内、外对携号转网服务以及相关资费方案进行比较宣传，以提供入网打折等方式对其他企业用户进行邀约式办理，甚至存在诋毁其他电信企业等行为。

     为确保携号转网服务全国推广后以上问题能够得到强有力的监管和遏制，十分有必要出台一套完整的政策体系以保障携号转网服务的有序提供。

4    我国携号转网管理政策体系

      自2019年3月起，工业和信息化部启动了管理政策的制定工作，在长达8个月的反复推敲中，广泛征求电信企业、各级监管部门、广大用户意见，对规定涉及内容、操作实用性等问题进行了深入研究，并在制定过程中把握“坚持以人民为中心、落实企业主体责任、注重风险防范”的思路主线，紧扣行业监管职责定位，建设“1+3+1”的政策体系，形成部规范性文件《携号转网服务管理规定》（以下简称《管理规定》）、电信企业《携号转网服务实施细则》（以下简称《实施细则》）、行业标准《网间号码携带业务用户交互界面及程序要求》（以下简称《交互要求》）的携号转网政策新格局，为携号转网全国推广提供了有力政策保障。

     （1）政策体系是维护用户合法权益的重要保障。携号转网是由电信企业提供的一项服务，用户可以向电信企业提出申请、办理携号转网业务。电信企业应明确服务办理条件和流程并向社会公开，以保障用户在办理携号转网过程中规则更加透明，流程更加顺畅。

     （2）政策体系是规范企业经营行为的重要指引。携号转网服务是一项惠民服务举措，不是争抢用户的“竞争手段”。通过明确企业在提供携号转网服务过程中的红线，进一步规范企业经营行为，为共同维护有序的市场环境，促进行业健康发展提供有力保障。

     （3）政策体系是加强行业监管、推动行业自律的重要依据。电信企业要把实现好、维护好、发展好最广大用户根本利益作为出发点和落脚点，把服务群众同满足需求相结合，切实做好相关政策落地保障工作，遵守相关法律法规，共同维护健康有序的市场环境；相互配合，确保用户携号转网服务正常办理和携号转网后的通信服务质量。

      “1+3+1”携号转网政策体系主要包括以下内容。

     （1）《管理规定》提出服务原则性要求。出台《管理规定》，是践行十九届四中全会精神，推进行业治理体系和治理能力现代化的一次具体尝试；是工业和信息化部着力加强携号转网服务管理，提升行业服务质量，不断增强人民群众的获得感的一项具体举措，为广大用户“携得了、转得快、用得好”提供了有力保障。《管理规定》共15条，提出了携号转网服务基本原则和总体要求，明确了携号转网服务适用的地域范围和号段范围，电信管理机构、电信企业和用户的权责关系，规定了电信企业9类禁止性行为，并要求电信企业向用户做好风险告知。对违反《管理规定》的行为，电信管理机构可依据《中华人民共和国电信条例》等有关规定予以处理。

     （2）《实施细则》明确服务具体事项。各电信企业发布《实施细则》是践行企业主体责任的具体体现。《实施细则》共10条，明确了携号转网服务提供原则、携号转网服务适用的地域范围和号码范围、申请携号转网携出服务号码应满足的条件和办理携号转网携入服务所需的材料、携出申请与携入办理流程、携出服务和携入服务提供质量、使用携号转网的相关注意事项、对与用户签订的入网协议和服务协议管理要求等事宜，同时承诺要保障用户的自由选择权，不断完善服务机制，加强客服人员培训，统一服务规则，提升服务质量，为用户提供便捷高效的携号转网服务。对违反《实施细则》的行为，电信管理机构可依据《中华人民共和国电信条例》第40条第4款等有关规定予以处理。

    （3）《交互要求》明确与用户交互具体要求。行业共同推动发布行标《交互要求》，是加强行业自律的有力手段。《交互要求》对申请携号转网携出服务的用户交互方式、交互流程、短消息交互内容，办理携号转网携入服务流程等提出了详细要求。其中，申请携出涉及的交互环节包括服务查询和授权码申请，电信企业不得擅自更改服务查询和授权码申请流程，不得擅自修改信息格式及内容，对用户查询和申请后的反馈结果应清晰明了、真实准确，不得以系统故障为由不回复或回复无关信息。明确的规范要求，为监管部门开展监管也提供了有力支撑。

5     后续监管建议

      在《管理规定》及《实施细则》指导下，各企业积极落实主体责任，携号转网服务有章可循，更加规范化和标准化；行业各级监管机构加强监管，建立了携号转网工作监管专班，集中力量解决携号转网相关问题，严厉打击惩处违规行为，切实起到了监管震慑作用，携号转网服务整体运行平稳。但鉴于各地各企业的业务范围、经营模式、市场格局略有差异，携号转网服务全国推广后，监管机构面临的监管压力也各有不同。对于后续监管工作，现提出如下建议。

     （1）启动技术监测。携号转网服务涉及范围广，用户数量庞大，影响业务众多，单纯依靠人工监管费时费力且效果得不到有效保障。建议监管机构组织技术力量对电信企业携号转网系统进行连续监测，必要时委托第三方开展用户暗访体验监测。

     （2）丰富监管案例。建议各地监管机构将企业出现的违法违规现象整理成案例集并及时更新，加强地区间交流沟通，不断丰富案例集内容。案例集一方面可以指导各地监管机构加强行业监管；另一方面也可以警示企业，督促企业自查整改，避免出现类似问题。

      （3）建立通报机制。各监管机构应制定携号转网服务相关评价指标并持续监测，逐步推动建立指标通报机制，督促企业不断提升系统稳定性、服务流畅性，力争为用户提供更加优质的服务。通过分析服务评价指标研判行业整体趋势，推动企业以发展促服务，以服务促发展。

      （4）强化落地执行。各基础电信企业应从集团层面再动员、再部署，充分认识携号转网服务是党中央国务院作出的重大决策部署，是践行以人民为中心发展思想的具体行动。强化对省、市、县三级基层企业的政策理解和规则认识，监督各地企业落实执行，确保执行中不走样、不变样。

本文刊于《信息通信技术与政策》2020年第1期