专题丨数字技术与治理系统在基层治理数字化转型的适配路径研究

数字技术与治理系统在基层治理数字化转型的适配路径研究

杨帆¹  范晓峰²  薛天娇³

（1.中国信息通信研究院产业与规划研究所，北京 100191；

2.苏州工业园区大数据管理中心，苏州 215127；

3.信通院(江苏)科技创新研究院有限公司，苏州 215104）

摘要：基层治理数字化转型是切实发挥城市“一网统管”效能，实现城市事件快速响应、高效处置的关键。实践证明，数字化工具和理念的嵌入可以变革基层治理模式，提升治理效能，具体表现在推动治理结构优化、促进治理流程简化、带动治理功能细化等方面。但是，基层治理数字化转型也面临着条块矛盾、治理悬浮、技术异化等挑战，需要从价值目标适配、治理结构适配、社会生态适配入手，实现数字技术与治理系统在价值层、结构层、生态层的有机融合，迈向“整体智治”。

关键词：数字技术；治理系统；基层治理；数字化转型；适配路径

0  引言

“一网统管”通过数字技术与城市治理深度融合，推进城市治理流程优化、业务协同和模式创新，引领带动城市治理数字化转型，有力支撑城市治理体系和治理能力现代化。

基层治理作为国家治理体系的“神经末梢”，不仅是数据和信息收集的前端，也是事件处理的终端，直接影响“一网通办”改革的最终成效^[1-2]。数字技术在提升基层服务能力和治理效率、优化治理资源配置、强化监督考核的同时，也存在数字形式主义、治理空转、治理目标悬空、体制反应迟钝等现象^[3-4]。

实践证明，数字技术对基层治理的赋能效应存在不确定性，并非简单植入便可产生治理绩效，存在二者互相适配和融合的问题^[5-6]。需要从整体视角入手，推动数字技术与治理体系在目标、结构、生态方面的全方位适配，实现线上政府与线下政府的有机整合、良性互动，才可能达到理想的治理效果^[7-8]。

1  基层治理数字化转型的意义

1.1  推动治理结构优化

一是推动传统行政科层制结构的重塑。技术平台的使用打通了跨组织、跨部门的信息传递渠道，建立了与公众的联系机制，凝聚各主体为协同一致的治理系统，基层治理结构由集权统一、层级森严逐渐走向扁平化、开放性，主要表现为治理结构开放、数据互通共享、治理主体联动、治理效率提升、多元参与融合。

二是赋能基层网格化管理。通过数字化技术的嵌合，将网格单元内的部件和事件与相应的职能部门对接，一旦发现问题，可以及时传递、处置问题，实现城市管理在时间和空间上的无缝管理，从被动响应问题转变为“主动发现、无事不扰、有求必应、无求自应”，提升基层治理的主动性、敏捷性和精准性。

三是促进多元治理格局。数字化平台建立政府和公众间的沟通渠道，形成广泛参与、多元共建的社会治理共识。相较于传统治理模式，社会公众借助数字化平台了解政策信息、实现事务监督，知情权、参与感、获得感得到大幅提升；通过数字赋能让“信息多跑路”，构筑公众诉求传递、民意表达的通道，增进社会治理多元主体间的信任和理解，由此形成多元协同的共建共治共享形态。

1.2  促进治理流程简化

一是促进资源整合和互联互通。通过统一数字平台有效整合基层治理资源和任务，打破部门壁垒，推动互联互通，缓解基层“人少事多”的困境，提高工作效率。例如，浙江省绍兴市柯桥区杨浚桥镇实施的“四平台”模式，将综合治理、市场监督、综合执法和便民服务等关键资源和服务要素集成到一个系统中，实现统一处理。

二是促进流程再造和集成服务。通过数据汇聚和能力聚合，构建统一的服务平台，促进基层组织机构和服务流程再造，简化行政程序，提高行政效率。例如，多地在“高效办成一件事”改革中，聚焦实际治理需求，加强业务整合、流程再造和集成服务，打通堵点梗阻、强化数据赋能，实现政务服务的优化和行政效能的提升。

三是促进流程透明和阳光运行。通过系统互联、信息互通消除“信息孤岛”，各类政策、业务流程、处置状态相对透明，减少信息不对称，有助于增强公众对治理的信任感。一些城市编制政务公开标准目录，实现公开内容“一键获取、精准推送”，建立权力运行可查询、可追溯的反馈机制，保障了社会公众的知情权、参与权、表达权和监督权，确保权力在“阳光”下运行。

1.3  带动治理功能细化

一是为基层治理提供新的工具和手段。例如，信息集成技术、数据处理技术、监测感知技术、智能决策技术等，有助于了解治理态势和治理效果，加强治理主体、治理对象之间沟通和理解，从而优化办事流程、提升行政效率。如“浙里办”APP上线“只办一次”“许愿池”等新颖便民服务模块，实现多跨业务的协同办理，提高治理效能和群众满意度水平。

二是提高科学决策能力。与传统治理模式相比，数字化治理方式通过全面汇聚信息、规范决策过程、引入智能化决策模型，对治理问题进行分析、研判和科学决策，并通过持续迭代实现决策经验的嵌入和决策模型的优化，支撑更具科学性和前瞻性的治理决策制定。

三是提升风险治理和防范能力。依托数字技术，治理主体可借助案例沉淀、知识库构建和自动化算法，超越个案对潜在的社会治理风险进行分析、识别、分类、预判，使风险事件更加具象化、可视化，增强对风险的感知能力和定性分析能力，在风险转化为现实损害之前完成有效处置，真正实现基层矛盾风险化解关口的前移，实现精准化治理和防范。

2  基层治理数字化转型的挑战

2.1  条块矛盾

基层治理中的条块矛盾是基层治理过程中“条”与“块”权责利不对等导致的关系冲突。条块职能各有侧重，两者关系中的权责利不对等引发矛盾。“条”负责专业化职能，注重治理过程中的专业性和流程性；“块”负责属地管理的综合性职能，由本级政府统揽。从条线职能部门视角看，上级政府与社会基层相对较远，难以真正掌握公共服务需求，问题“管得着、看不见”；从属地管理视角看，存在缺乏职权或权责边界模糊的现状，问题“看得见、管不着”。条对块的调动作用明显，纵向操控力度加强，治理职能和责任不断下放，特别是操作复杂、需要具体执行的事项，对基层现有的承接能力考虑不足，存在“解决问题就是英雄”的实用主义思维，基层出现“疲于”兜底现象。

条块矛盾主要表现为条强块弱现象。城市基层治理的属地管理效应不突出，基层超负荷运转，人力物力制约地方承接条线事务的能力和精力，传统科层制带来的层层分解任务、层层传递压力，导致治理链条不断延长。在具体事务治理上，事务的实质性权力仍属于上级部门，而责任认定遵循属地管理逻辑，基层政府权小责大，缺乏对应的资源和权力，面临“小马拉大车”的困境。行政权力下放为基层工作人员赋权，也意味着对科层体制权力的“去中心化、被架空化”，上级政府易产生削弱执政根基的担忧，导致实质性行政权力难以下放，难以满足基层治理的实际需要。

条块矛盾阻碍了数据信息的互通共享。数据资源本应与行政事权同步下放，以便地方政府有效承接行政权力、处理行政事务，而行政科层体制带来的“能上不能下”权力意识和“条强块弱、条块分割”的治理格局使部分垂直部门不愿共享数据或仅共享“低价值”数据，核心数据难以回流、数据回流滞后阻碍了基层政府的日常治理、分析、预警需求。

2.2  治理悬浮

“脱实向虚”带来形式主义风险，催生责任敷衍、消极应对现象。一些地方在数字治理过程中过度依赖技术手段，忽视了人的因素和社会实际需求，使数字治理面临“脱实向虚”的风险，可能从提高效率转变为搞形式、重留痕。部分地区的数字治理考评体系过于依赖硬性量化指标，如平台用户数量、技术人员数量等，为了达到指标要求，任务层层加码致使基层疲于应付，从而催生形式主义。监督考评机制往往注重过程和痕迹管理，而忽视实际效果和结果，使得各级政府在数字治理中更注重形式上的合规和记录，而非真正基于需求解决问题。

悬浮化治理难触碰实际治理需求，技术与制度不适配。数字技术与治理需求需要进行适配，适配社会基础，否则会变为“行政炫技”、流于形式，只是政绩作品而非实战利器，甚至放大技术的反向作用。而实际推进过程中，基层社会组织和个体参与决策和治理的机会有限，无法真正触达基层治理需求，导致技术悬浮于治理进程之外。

内卷化增加基层人员负担，数字减负变“负能”。出于对技术治理的崇尚，部分管理者遇到问题偏好从技术层面寻求突破，而忽视了对基层结构性问题的改革举措，“重技术、轻结构”的策略导致管理越来越精细、流程越来越繁琐、手段越来越技术，但矛盾和问题却重复出现，工作人员负担不减。一些地区为追求治理创新效果，导致理念超越能力，基层人员每天忙碌于虚化的“治理成绩”，赋能变“负能”。

2.3  技术异化

数字技术的应用虽然提升了政府决策的科学性和时效性，优化了公众对政务服务的体验，也存在技术异化风险，导致基层治理主体“盲目追求技术理性，忽视价值理性”。

技术依赖风险。在数字化转型过程中，一些管理者可能会陷入技术路径依赖，成为信息技术更新迭代的“俘虏”，不仅限制了治理创新，还可能导致资源浪费和成本增加。当系统出现故障或算法模型出现偏差时，可能带来决策误判等严重后果。

数字俘获风险。随着互联网、社交媒体和智能设备的普及，大规模数据收集和利用变得普遍，引发了数字隐私和数据保护方面的严峻挑战，尽管我国已经出台一系列法律法规来规范个人信息处理活动并保护个人隐私权益，还需在具体执行和监管方面持续发力，有效落实公众隐私权益的各项保障措施。

数字鸿沟风险。数字技术的推广和应用需要大量的资金投入、技术支持和素养培育。信息、网络技术的拥有程度、应用程度以及创新能力的差别，在一定程度上加剧了城乡之间、发达地区和欠发达地区的“数字鸿沟”，导致不同群体在获取和利用数字资源方面存在显著差异，无法公平地享受数字技术带来的便利。

3  技术与治理适配路径

3.1  价值目标适配：紧密契合人本理念和善治目标

深度挖掘基层治理需求，真正便民利民。衡量数字化治理的好与坏，必须坚持“人民城市为人民、人民城市人民建”的基本理念，考虑居民的幸福感、获得感和安全感。基层数字化治理的切入点，就是要发现和识别人民群众最关心、最现实的需求，着力破解当人民群众需求难以满足时产生的“一网统管”建设瓶颈问题。通过群众监督、热线舆情等参与路径，让人民群众切实参与到城市的建设管理中，推动城市的善治良治。

紧密结合基层使用场景，做到实战管用。深入了解基层用户实际需求，包括工作流程、日常挑战、信息交流习惯，邀请基层工作人员参与平台设计和测试，确保功能符合实际需求。结合区域特点和具体问题，按照“简便、快速、轻量”的原则，高效率、低成本地建设轻应用和小程序，提升基层治理的敏捷性和适应性。

强化平台的集成融合，确保方便易用。针对“上面千条线，下面一根针”的问题，做好平台整合和入口统一，减轻信息填报负担。建立数据采集、处理和交换的标准，便于同一信息在不同系统的传递共享，提升数据利用率，减少多端重复填报。强化智能技术在数据筛选、自动填报、信息核准中的应用，帮助基层工作人员快速、精确地完成信息登记等高频任务。

3.2  治理结构适配：有机嵌入组织体系和体制机制

深化体制机制改革，实现技术法治责任绩效的有机统一。结合城市治理数字化规律，优化城市治理规则、划分主体权责、重塑组织流程、调整制度架构，形成契合技术创新要求与城市治理需求的制度体系与治理格局。“城运中心”作为支撑协同治理的平台组织，要按照“不包揽、不替代”原则，在“统与分”“常态与应急态”“中枢与专业”“规范与执行”4对关系上，理顺与同级委办局的关系，根据实际需求发挥各自优势，既横向集成、协调联动，又各司其职、精准专业。

强化顶层规划设计，构建条抓块统的整体智治体系。制定城市运行智能化管理战略和发展规划，编制数据共享、技术互联、运营一体的标准规范，健全分层分类指挥处置体系。针对基层平台“统资源、抓处置、强实战”的特点，充分利用各种智能手段探索多网格合一，有效支撑联勤联动处置。赋予镇街更多数字职权，包括部门派出机构工作考核建议权、部门协同解决事项的统筹协调和综合管理权、对派驻基层执法力量的统一指挥协调权等综合管理权限，支持基层数字化治理的有效落地。

“高效处置一件事”，解决治理体系碎片化。以“一件事”为突破口，开展处置流程的梳理、优化、再造，推动管理部门之间的数据共享、联动处置、职能互补，帮助各部门厘清在事项处理中的责任和工作流程，防止部门间的职责推诿与“真空地带”。逐步构建事项智能发起、资源智能调度、过程智能监管、结果智能应用的工作链条，实现从“数据循环”到“管理闭环”的转变。

3.3  社会生态适配：深度融合社会需求和社会基础

强化政民互动，构建数字治理多元协同生态体系。加强平台的多元交互功能，探索形成党、政府、市场、社会共建共治的数字治理格局，重视吸收社会、企业和市场的意见、建议和力量，形成合作共赢、利益互通的社会协同网络。以数字化手段解决城市治理中“人”的难点、痛点、堵点，需要紧密依靠群众，坚持开门建设，充分调动各类主体参与的积极性和创造性。

提升数字素养，促进基层干部的技术调适和自我增能。基层干部数字素养是基层干部为实现数字治理需要具备的数字获取、制作、使用、评价、交互、分享、创新、安全保障、伦理道德等一系列素质与能力的集合。基层干部在精通业务、谙熟规则的基础上，需要不断提升数字化转型的适应力，善用、活用数字工具，在通过数字化感知回应基层群众需求，以及数字赋能基层组织服务能力等领域取得突破。通过“网格化+大数据+铁脚板”，以网格底数为基础，以大数据兜底民生、补强短板，以“铁脚板”服务民生，让群众少跑路。

4  结束语

无论是日常的社会治理，还是应急管理，都离不开有效的基层治理。基层治理数字化转型是实现基层治理体系和治理能力现代化的重要手段和必然趋势，如何提升数字技术与基层治理的适配性，是助推这一转型趋势的核心影响因素。数字技术与基层治理体系的嵌入并非人工智能、大数据、数字孪生等前沿技术的简单迭代，而是需要切入基层治理场景，服务于城市运行工作者和管理者，在长期治理实践中反复调适磨合，最终实现技术与治理的双向适配与互构。

Research on the adaption path of digital technology and governance system in the digital transformation of grassroots governance

YANG Fan¹, FAN Xiaofeng², XUE Tianjiao³

(1. Industry and Planning Research Institute, China Academy of Information and Communications Technology, Beijing 100191, China；

2. Suzhou Industrial Park Big Data Management Center, Suzhou 215127, China；

3. CAICT(Jiangsu) Science and Technology Innovation Research Instituion Co., Ltd., Suzhou 215104, China)

Abstract: The digital transformation of grassroots governance is the key of bringing the usefulness of “an integrated network for urban operations” and realizing rapid response to urban events and handling them efficiently. It has been proved that the embedding of digital tools and concepts can change the mode of primary-level governance and improve its efficiency, which appears in optimizing the governance structure and simplifying the governance processes and refining the governance functions. However, the digital transformation of grassroots governance still face the challenges of central-regional contradiction and impractical governance and technological alienation. It needs to start with the adaptation of value aims and governance structure and social ecology, and realize the organic integration of digital technology and governance system in value and structural and ecological aspects, and step towards the overall intelligent governance.

Keywords: digital technology; governance system; grassroots governance; digital transformation; adaptation path

本文刊于《信息通信技术与政策》2024年 第9期

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