作者简介
牟春波
中国信息通信研究院产业与规划研究所副总工程师，高级工程师，长期从事信息通信行业政策研究与规划咨询工作，主要研究领域包括数字基础设施、宽带政策、电信普遍服务等。
赵 丽
中国信息通信研究院产业与规划研究所高级工程师，主要从事信息通信基础设施、行业数字化转型、国际通信相关的政府支撑、产业规划和业务咨询工作。
论文引用格式：
牟春波，赵丽. 美国宽带政策对我国的启示[J]. 信息通信技术与政策, 2020(5):80-82.
美国宽带政策对我国的启示
牟春波 赵丽
（中国信息通信研究院产业与规划研究所，北京 100037）
摘要：对比分析了近期中国和美国的宽带政策变化，提出了深化电信普遍服务机制、建立与监管政策配套的信息化管理手段、完善5G配套建设模式及规范等政策建议，希望通过消除政策障碍和推进政策制度化、规范化、流程化，加快各类宽带设施部署。
关键词：宽带；5G；电信普遍服务
1 引言
宽带作为参与21世纪经济的必要条件，已成为各国政府优先支持的重要发展方向。自美国联邦通信委员会（FCC）在《2016年衡量宽带美国固定宽带报告》[1]中得出“先进电信能力部署不合理不及时”的结论后，美国政府和监管机构积极采取行动，通过消除基础设施投资政策障碍和促进电信市场竞争，加快部署先进电信能力。尽管我国宽带网络设施已经进入全球领先行列，但在政策建设等方面，还有很多地方可以借鉴美国，继续完善、优化我国宽带发展环境。
2 以先进电信能力引领整体发展
2.1 宽带能力指标调整
美国的《电信法》对公民享受“先进电信能力”提出了要求，联邦政府和联邦通信委员会（FCC）根据《电信法》第706条，研判“是否以合理和及时的方式向所有美国人部署了先进电信能力”。在不同发展阶段，美国对“先进电信能力” 的解释和定义是不一样的，通过不断调整基准，能够较好地引导政府与企业共同推进宽带发展。当前，美国将固定宽带（25Mbit/s/3Mbit/s）和移动LTE（5Mbit/s/1Mbit/s）定义为现阶段“先进电信能力”的基准[2]。同时，为了正确判断先进电信能力的部署进展、使用趋势和市场发展，FCC还增加了多个速率阈值来统计更高速率宽带服务提供能力。
我国电信法尚未出台，还没有从法律上明确公民享受“先进电信能力”的权利，主要通过行业指导文件来引导网络建设，并推动企业不断提升用户宽带接入能力。例如，2019年5月出台的宽带网络提速降费指导意见提出，“推动固定宽带和移动宽带双双迈入千兆时代，100M及以上宽带用户比例提升至80%”。同时，调整统计口径，增加千兆光纤宽带接入能力、百兆以上分速率固定宽带用户规模、5G基站数和5G用户规模等指标。截至2019年年底，我国100M及以上宽带用户占比达到85.5%，远超美国发展水平。
2.2 5G纳入农村电信普遍服务
电信普遍服务机制在推进偏远农村地区宽带网络部署方面发挥着重要作用，对于美国这种电信运营商全部为私营性质的国家，只有完善电信普遍服务基金机制，通过资金支持，才能扩展农村地区宽带服务范围。为应对5G发展和4G网络部署中存在问题，FCC计划设立90亿美元的5G基金[3]，支持在农村地区部署先进的5G移动服务。新的5G基金将代替移动基金第二阶段工作，将5G部署列为优先支持方向，不再支持部署4G技术，以确保5G的部署是缩小而不是扩大数字鸿沟。同时，根据5G的应用特点，5G基金还增加了支持场景,将至少划拨10亿美元专门用于部署服务于精准农业的5G网络。
我国基础电信运营商均为国有控股企业，承担电信普遍服务的义务。我国没有设立专门的电信普遍服务基金，近年来通过组织开展电信普遍服务试点，加大财政资金支持力度，部分缓解农村宽带网络建设资金投入不足等问题。自2015年以来，我国已实施了5批电信普遍服务试点项目，行政村通光纤和4G比例都已超过98%。2020年，第6批试点项目也已启动，将继续支持4G网络向自然村等场景延伸。
3 以政策支持营造良好发展环境
3.1 加强组织领导
为推进美国宽带发展，2019年2月，美国政府宣布启动“ 美国宽带计划（ABI）” 建立由白宫、农业部（USDA）和商务部（DOC）牵头的跨部门工作机制，总统行政办公室（EOP）、国家电信和信息管理局（NTIA）等20多个联邦机构参加。ABI的主要工作包括：简化联邦许可流程，使网络建设者和服务提供商更容易使用联邦资产并获得路权；利用联邦所属的塔楼、建筑物、土地等资产降低宽带扩建成本；最大限度地将联邦资金用于重点需求领域，鼓励制定有效利用联邦资金的地方政策。ABI明确了各联邦机构在改善农村宽带发展方面所要采取的具体措施和合作模式，确定了各联邦机构的工作任务和时间表。
3.2 开放公共设施和简化审批流程
为加速美国农村地区高速宽带网络部署，2018年1月，美国政府发布《关于简化和加快美国农村宽带设施选址请求的行政命令》[4]。2019年2月，ABI发布《宽带里程碑报告》[5]，为充分利用联邦基础设施进行移动基站部署，提出了很多建设管理细则，包括：美国总务管理局（GSA）负责建立联邦基础设施资产信息库；为宽带许可申请创建一站式服务，NTIA负责发布最常见资产类型的许可工作流程；简化接入联邦资产的许可流程，GSA负责修改许可证申请的通用申请表，以简化和加快在美国乡村部署宽带设施的流程；加强执行监督，所有联邦资产管理机构按季度向GSA提供许可申请情况报告。
选址难、入场难、建设难也是一直困扰我国宽带基础设施建设的难题。《“宽带中国”战略及实施方案》（国发〔2013〕31号）对宽带基础设施纳入规划、开放公共设施保障通行便利等提出了明确要求，各级地方政府也不同程度地建立了相关组织机制并制定实施措施，例如广东等省要求各地市制定公共建筑与设施免费开放目录，这对于保障宽带基础设施建设与通行起到了积极作用。但各地实施情况差别较大，也缺乏类似美国这种信息化的管理手段和明确的流程规章，落地措施还需进一步深化细化。
3.3 消除宽带设施部署政策障碍
除了通行权，宽带设施建设也面临许可和审批流程多、时间长和成本较高等问题。为了消除阻碍5G等先进无线通信设施加快部署的监管障碍，FCC更新了相关政策，具体包括：将小型无线设施排除在《国家历史保护法》（NHPA）和《国家环境政策法》（NEPA）之外；降低利用电信杆架设网络设施的成本；推动各州加快小型无线设施部署的审查，放宽授权，简化审批，降低费用。FCC认为监管费用和审批时间都是重要的进入障碍，一些地方性规章也会阻止或延迟移动网络建设，例如要求沿道路的所有设施都部署到地下、美化条件过分严格等。
我国生态环境部在2017年7月发布《建设项目环境影响评价分类管理目录》，简化了无线通信设施建设环评手续，由报告表报批简化为登记表报备，大大提高了审批效率。随着5G基站进入规模部署，我国在微站、灯杆站、室内覆盖等方面也同样面临监管问题，部分地方政府也在探讨出台地方性政策支持5G移动网络发展，但尚缺国家层面政策。
4 政策建议
4.1 深化电信普遍服务机制
在网络技术升级演进过程中，城乡宽带网络发展差距是长期存在的，需要政府持续地政策支持，避免城乡数字鸿沟扩大化。现阶段，我国通过开展电信普遍服务试点，已经基本完成行政村通4G和光纤宽带建设，农村基本达到城市同等网络能力。随着5G全面商用，农村地区5G覆盖也提上日程，我国也应考虑将5G纳入电信普遍服务支持范围。从长远来看，建议通过法律制度保障电信普遍服务的持续推进，明确政府和企业责任、资金来源、实施机制等。此外，电信普遍服务也要具有前瞻性，建议设立评价指标和评价制度，通过定期评估，及时优化和调整支持方向。
4.2 推进公共建筑与设施开放政策落地
公共建筑与设施开放共享仍是5G时代基站部署所要面临的一个重要问题，政府部门应更有效地开放政府资源，减少宽带基础设施部署障碍。国内很多地方都已出台相关政策文件，但可执行的落地举措不多。建议加强信息化管理手段建设，由统一部门归口管理，资产管理部门配合执行和定期更新；建立规范化的申请制度和审批流程，高效处理移动基站选址请求，为移动运营商利用公共建筑与设施安装基站设备提供依据。
4.3 完善5G设施建设模式和建设规范
现阶段我国5G所用频段以中低频为主，未来也将采用更高频段，5G基站向小型化、密集化发展是必然趋势，基站形态将更加多样化。深圳等地方政府出台智慧灯杆地方规范，有效引导和规范了建设秩序。除了利用灯杆部署5G小基站，未来5G基站在选址、空间使用等方面都会有很多变化，需要企业与政府合作，探索针对小基站的部署模式，明确审批事项，规范审批流程，做到合理、高效、规范的管理。此外，针对高频段信号室内覆盖差的问题，除了考虑采用新的室内分布技术方案，从管理上，还应该考虑将移动信号覆盖及配套设施建设纳入到建筑物相关建设标准规范，保障5G在各类建筑物内的建设通行权。
5 结束语
从中美两国宽带政策对比来看，两国政府及主管部门都在采取措施促进宽带基础设施部署，美国宽带政策趋向制度化，我国的实践更有效。为适应长远发展，我国应积极总结实践经验，结合新网络部署要求，推动宽带政策制度化、显性化，促进我国5G、千兆光纤宽带等基础设施发展再上新台阶。
参考文献
[1] Federal Communications Commission. 2016Measuring broadband America fixed broadband report[R], 2016.
[2] Federal Communications Commission. 2019 Broadband deployment report [R], 2019.
[3] FCC. Chairman Paiannounces plan to launch $ 9 billion 5G fund for rural America[R/OL]. (2019-12-04)[2020-04-15]. https://www.fcc.gov/ document/pai-announcesplan-launch-9-billion-5g-fund-rural-america.
[4] The White House. Presidential executive order on streamlining and expediting requests to locate broadband facilities in rural America[R/ OL]. (2018-01-08)[2020-04-15]. https://www.whitehouse.gov/ presidential-actions/presidential-executive-order-streamlining-expediting-requestslocate-broadband-facilities-rural-america / .
[5] Americanbroadband initiative. milestones report [R], 2019.
[6] 赵丽, 曹星雯. 美国农村宽带政策变化及对我国的启示[J]. 信息通信技术与政策, 2018(9):63-68.
US broadband policy and its enlightenment to China
MU Chunbo, ZHAO Li
（Institute of Industry and Planning, China Academy of Information and Communications Technology, Beijing 100037, China）
Abstract: This paper makes a comparative analysis of the recent broadband policy changes in China and the United States. Some policy suggestions are put forward, such as deepening the universal service mechanism of telecommunications, establishing information management means matching with regulatory policies, and improving 5G construction mode and standard. We hope to eliminate policy barriers and promote institutionalization, standardization and flow of policies, accelerate the deployment of various broadband facilities.
Key words: broadband; 5G; telecommunication universal service
本文刊于《信息通信技术与政策》2020年第5期
主办：中国信息通信研究院
《信息通信技术与政策》是工业和信息化部主管、中国信息通信研究院主办的专业学术期刊。本刊定位于“信息通信技术前沿的风向标，信息社会政策探究的思想库”，聚焦信息通信领域技术趋势、公共政策、 国家/产业/企业战略，发布前沿研究成果、焦点问题分析、热点政策解读等，推动5G、工业互联网、数字经济、人工智能、区块链、大数据、云计算等技术产业的创新与发展，引导国家技术战略选择与产业政策制定，搭建产、学、研、用的高端学术交流平台。
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