产业与政策丨面向数字政府高效运行的治理体系研究

面向数字政府高效运行的治理体系研究

陈德全¹   王力²   郑玉妹²

（1. 广东省通信产业服务有限公司研究总院，广州 510630；

2. 广州市中蕴讯管理咨询有限公司，广州 510630）

摘要：我国数字政府建设在经历了萌芽期、成长期、巩固期3个阶段后，当前已进入全面提升期，数字政府的理论体系逐步形成，基础设施不断夯实，发展模式持续创新。但是，数字政府的发展仍然存在数据孤岛、运行保障机制不健全及业务系统未能互联互通等问题。针对这些问题，从完善中台驱动的政府治理模式、推动数据共享开放、完善数字政府运行保障体系3方面入手，推动数字政府高效运营,实现政务管理及服务的数字化转型。

关键词：数字政府；政务中台；数字化转型

1   引言

数字政府是基于互联网技术发展的一种新型政府运行模式，旨在通过应用云计算、大数据、区块链、5G等新一代信息技术，以政府服务场景为牵引，以政务数据治理为核心，实现数据推动的政府决策科学化、服务高效化以及治理精准化。数字政府的建设是推动国家治理体系现代化的关键，是发展数字经济的重要引擎。

2   发展历程

随着思想、环境以及技术水平的不断变化和提升，在国家战略的引导下，我国数字政府经历了萌芽期、成长期以及巩固期，现已进入全面提升期。

2.1   从萌芽期到巩固期

2001年以前，是我国数字政府发展的萌芽期，这个阶段我国通常称为“电子政务”，中国政府先后实施“三金工程”与“政府上网工程”，旨在建设政府专用的基础信息网，实现各政府部门之间的互联互通；推动我国各级政府各部门网上站点正式建立，以便提供政府信息共享和惠民便民服务。

2001—2014年，是我国数字政府发展的成长期，数字政府围绕“两网一站四库十二金”规划迅速成长，政务信息共享和业务协同不断推进，政府部门逐渐适应移动互联网的发展。

2015—2018年，是我国数字政府发展的巩固期，在这个时期，数字政府建设逐步升级为我国发展推进的重点任务，业务协同实现统筹规划，网络安全和信息化推进成为我国数字政府建设的重点^[1-2]。

2.2   全面提升期

2018年至今，是我国数字政府发展的全面提升期，我国数字政府的理论体系逐步形成，基础设施不断夯实，发展模式持续创新；国家发布了《 进一步深化“互联网+”政务服务推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》等多项政策文件，旨在推进政务信息开放共享，提高政务服务能效，实现办公协同。在这个时期，以平台驱动的数字政府成为发展的重点，政务中台开始逐步发展，部分政府将政务中台的建设纳入数字政府规划。2020年，政务中台在部分省市“抗疫”行动中发挥了重要作用，建设政务中台逐步成为发展数字政府的重点工作。

3   发展现状

随着互联网和信息技术的不断发展，数字政府逐渐形成“四横两纵”的总体架构。“四横”指基础设施层、平台层、业务层以及用户层，“两纵”指安全保障体系和标准规范体系^[3-5]。

（1）基础设施层是支撑数字政府发展的基础，包括网络层和感知层。

（2）平台层是促进数字政府建设发展的关键，包括政务公共数据平台、政务公共服务平台、政务协同办公平台三大政务平台和一个政务中台。

（3）业务层是可以满足公安、应急、监管、民生、教育以及卫生等各种业务的业务系统合集。

（4）用户层的用户包括政府部门、企业与公众，针对不同的用户将提供不同的服务。

安全保障体系能够保障基础设施安全、网络安全、数据安全、信息安全；而标准规范体系则是由基础设施标准、数据标准、业务标准、服务标准、管理标准、安全标准7部分组成。

我国数字政府建设发展逐渐成熟，数字政府理论与制度逐步完善，国家及省级政府统筹力度不断加强。随着科技的进步，创新技术在数字政府建设中的运用成果显著，促进了数据开放共享，提高了公共服务效能以及政府办公效率。为了支撑数字政府业务迭代，避免重复建设造成的资源浪费，提高应急响应开发能力，各地对政务中台建设的研究逐渐深入，建设步伐明显加快。

3.1   建设制度不断完善，统筹协调力度明显加大

我国对数字政府的重视程度明显加强，各级政府对数字政府建设的引导力度加强，除了出台数字政府规划，多地成立数字政府领导小组，旨在通过政务管理统筹组织实现数字政府建设的推进。例如，广东省政府在广东省“数字政府”建设总体规划（2018—2020年）中确立了包括“管运分离”的管理架构、“整体协同”的业务架构，计划了3年实施步骤，为广东省数字政府建设指明了方向，在广东省数字政府统筹协调建设方面具有重大作用。

3.2   建设成效开始显现，政府政务治理能力逐步提升

经过数十年的规划和建设，我国在发展数字政府方面已有显著的成效，政府政务治理能力逐步提升。

（1）各省市纷纷确立管理政务公共数据的专职机构，政务公共数据平台的建设不断增多，数据共享开放、互联互通能力不断加强。例如，“云上贵州”政务公共数据平台推动了贵州省数据从“云端”向政府、企业和公众运用落地。

（2）大数据、云计算、人工智能以及区块链等创新技术在数字政府建设运用中不断深入，尤其赋能于市场监管，进一步推进了市场监管精细化发展。例如，浙江的“互联网+”订餐监管应用通过相关数据的采集、汇聚和分析，发出预警信号并锁定高风险场所。

3.3   建设规划逐步落实,政务服务和办公效能持续提高

（1）我国各地政府集约化建设步伐加快，政府网站瘦身成效显著，一体化政务服务平台不断提升和扩展，政务服务效能不断提高。例如，广东省政府发布的“粤省事”微信小程序是典型的一体化政务服务平台，该平台已实现509项高频政务服务事项的“指尖办理”，逐步成为广东省公众必不可少的生活或工作工具。

（2）协同办公平台得到落实，部门联动一体化建设稳步推进。我国部分省市已建立并使用政务协同办公平台，以“浙政钉”为例，作为浙江省数字政府发展中重要的平台之一，“浙政钉”在强化政务协同、提高政务效率以及促进政务公开方面发挥了重要的作用。

4   存在的问题

我国数字政府的发展逐渐完善，在提高政府办公效率，促进信息共享公开以及推动公共服务便利化等方面已经取得较好的成绩。但是，我国在推进政府治理能力智能化、科学化、高效化的过程中仍然存在以下问题^[6-8]。

4.1   “数据孤岛”现象仍然存在

“数据孤岛”问题是制约我国建设数字政府发展的关键因素。数据信息的开放共享和互联互通是建设数字政府的必然要求，虽然我国政务公共数据平台建设覆盖范围在不断扩展，我国数据信息共享仍然存在“不愿、不敢、不能”分享的问题。首先，部门利益影响导致数据信息不愿分享；其次，出于对数据信息分享风险的考虑，各部门不敢分享；最后，缺乏数据规范与技术标准造成不能分享。“数据孤岛”现象导致政务大数据信息资源散乱且不连贯，引发各级政府各部门信息系统重复建设，不仅降低了政府治理效率，而且提高了建设成本并造成资源浪费。因此，打破“数据孤岛”，全面充分开放共享信息资源势在必行。

4.2   业务系统未能互联互通

信息基础设施集约化程度低是业务系统未能实现互联互通的主要原因。一方面，各级政府在建设基础设施时由于缺乏统一的标准，各自为政，造成信息基础设施重复建设；另一方面，赋能数字政府发展的三大平台虽然在不断建设和扩张，但是三大平台的构想未能完全起作用。一方面，政务公共服务平台由于受到使用人数尚未达到最高值且受众信息化水平不一等问题，未能完全呈现规划效果；另一方面，由于部分政府工作人员能力水平较低，信息化知识不足导致政务协同办公系统在使用过程中与预计效果产生偏差。

4.3   数字政府运行保障机制不健全

政府运行保障机制尚停留在传统政府阶段，未能跟随数字政府的发展而进一步完善，对数字政府的运行造成了制约。例如，大数据管理机构的管理机制缺乏，导致各机构自行开发的政务系统种类繁多且复杂，功能类同重叠，难以实现快速开发；各级政府建设的移动政务应用由于缺乏统一标准导致碎片化严重，应用程序出现过载，应用界面复杂混乱，极大地降低了政务效能；部分数字政府的发展需求受到现存体制的制约，而只能流于理论却无法实践。数字政府运行保障机制的不健全是影响数字政府发展步伐的重要因素，只有补充、修改和完善运行保障机制才能使数字政府健康、迅速地发展。

5   发展建议

5.1   完善中台驱动的政府治理模式

政务中台是提高政务治理效能，促进政府数字化运营，支撑业务快速创新迭代，及时响应紧急开发的主要办法，中台驱动的政府治理模式是数字政府发展的必然趋势。因此，为了实现数字政府的进一步发展，应推进实施政务中台战略，进一步落实政务中台的规划和建设。

政务中台战略利用政务中台的建设促进数据汇聚共享，实现跨部门、跨平台的高效协同，并通过“政务中台赋能政务平台”的模式来满足业务快速迭代和创新的多种需求，通过政务中台战略，优化政务服务流程、打破传统政务服务方式、推进数据共享，从而实现政务服务规范化、便捷化、精细化；同时，实现不同职能部门数据的虚拟隔离，进而明确各部门责任。政务中台可采用“数据中台”和“业务中台”双引擎架构，破解“数据孤岛”困境，实现业务系统互联互通^[9]。

5.1.1   构建统一、智能、安全的数据中台

数据中台的构建是破解数据孤岛实现政务数据资源互联互通的关键，数字政府的发展需要通过构建数据中台来实现数据资源与管理的统一及数据资源的智能应用，保障数据安全。数据中台具备对政府各部门数据、物联感知数据以及社会数据等多源多品类数据汇聚、清洗、分类、编排、计算、分析等功能，其通过数据技术，统一海量数据,形成符合统一标准和口径的标准数据后存储，进而形成大数据资产层,提供高效服务；其通过通用可兼容的接口实现新旧政府数字平台的数据交换，实现跨层级、跨平台的数据交换共享。以海关总署为例，数据中台架构帮助海关总署汇聚了全部源于核心生产系统的海量数据资源，打通了数据资源的业务壁垒，为三十余个应用提供了支撑，促使海关情报、跨境、通关数据等分析工作得到了大幅度的提升。

5.1.2   建立复用、经济、快速的业务中台

业务中台的建立是打通业务壁垒,实现业务系统互联互通的关键，业务中台具有业务共性沉淀、资源整合共享、快速弹性扩容等功能。一方面，业务中台能够不断沉淀业务共性组件，使政务平台（政务公共服务平台与政务办公协同平台）能够灵活使用业务组件，实现快速的业务迭代、试错和创新；另一方面，业务中台能够不断沉淀共享数据资源，确保数据的实时性、一致性；再者，业务中台与底层资源结合可快速实现弹性扩容，平稳度过流量高峰。业务中台的建立是对业务共性组件的复用和数据资源的整合，通过使用业务中台能够最大限度地减少重复建设和资源浪费，降低建设成本，快速响应紧急开发。例如，支撑数亿人集中项目的税务总局自然人税收管理系统在建设业务中台后，成功支撑业务微服务化，保障应用系统快速迭代，实现了在峰值达3.8 万笔/s互联网访问的高峰流量期平稳运行。

5.2   转变政府服务理念，推动数据共享开放

实现数据资源全面开放共享是促进业务互联互通的首要条件，是推动政务服务便捷化和政务办公协同化的重要因素。因此，未来数字政府建设要真正树立为人民服务的理念，致力于逐步促成政务数据全面共享，持续推动政务数据对外开放。

5.2.1   真正树立以人为本的服务理念

以人为本是中国政府的首要要求，真正树立为人民服务的服务理念，激发政府部门为了人民推动公共服务便捷化的决心是促进数据共享的内生动力。一方面，坚持为人民服务。数字政府建设能够推动公共服务便捷化，提高政府行政效能。各级政府应充分认识到发展数字政府对于转变行政职能、实现国家治理现代化、改善公共服务体验的意义，基于以人为本的服务理念，推动数据共享,进一步建设数字政府。另一方面，中央政府应加强顶层设计引导。我国的行政管理体制决定了中央政府的顶层设计是影响地方政府行为和态度的重要因素。例如，可以通过中央政府的数据资源战略引导，推进数据资源管理机构的建立，促进数据全面开放共享。

5.2.2   逐步促成政务数据全面共享

促成政务数据全面共享不仅需要建设政务公共数据平台，还应该注意消除政府部门间的利益壁垒，构建数据共享机制，明确数据共享责任。

消除政府部门间的利益壁垒，鼓励政府部门主动分享数据资源。一方面，树立政府各部门整体性治理理念，激发部门间共同推动数据共享的决心；另一方面，完善数据分享相关制度，既要强制数据分享，也要通过上级领导的重视来调节部门利益。

构建数据共享机制，首先要完善数据共享的法制法规，明确各部门间数据共享的权利和义务，形成对数据共享机制运行的保障；其次是建立利益补偿机制，通过给予数据分享者适当的补偿来激励各部门分享数据的积极性；最后是构建数据共享标准体系，确保数据的规范性、唯一性和完整性。

明确数据共享责任，建立督察问责制度。一方面，加强监管落实责任，通过督察问责保证数据资源共享得到落实；另一方面，落实数据资源安全保障责任，明确数据资源共享过程中的数据安全保障责任。

5.2.3   持续推动政务数据对外开放

政务数据是公共资源，通过开放数据资源能够进一步实现数据资源价值，并通过不断的分享和使用促进数据资源增值。政务数据资源开放是推动决策科学化、治理现代化和服务便利化的重要因素。为了推动政务数据进一步开放，首先要明确政务数据开放的范围，除了不宜公开的数据外，政务数据应做到应开尽开并及时向公众公布数据资源开放的范围；其次要确定政务数据开放的标准，政务数据开放标准的制定是促进数据实现最大价值、保证数据质量以及保障数据安全的根据，例如尽量以机器可读可编辑的形式呈现数据资源；加强组织机制建设，保证数据质量；制定数据开放安全审查标准和风险监控机制，避免或及时解决数据开放产生的意外风险。最后要创造有效利用政务数据的便捷条件，在免费开放的基础上，再提供若干便利条件能够进一步促进开放的数据利用率最大化，为社会创造更大的价值，例如建立政务数据开放统一、智能平台，提供易于操作的检索和分析工具以及建立政务数据开放的激励和沟通机制等。

5.3   持续完善数字政府运行保障体系

5.3.1   完善组织保障机制

数字政府的建设需要构建一个从统筹规划到主导实施的组织架构保障机制，例如成立数字政府工作领导小组与数字政府实施牵头小组。数字政府工作领导小组担任统筹协调的角色，负责统筹规划和组织领导数字政府建设，完成顶层规划、组织推进、统筹协调及监督指导等工作；数字政府实施牵头小组担任实施引导的角色，负责数字政府项目的实施和部门间的协调工作，除了项目设计、审批、实施及运维等工作，还负责规范数据标准和保障数据安全等工作。

5.3.2   构建创新发展制度体系

制度是引导数字政府建设的有力工具，完善的制度能够促进数字政府健康发展，因此应当构建一个有利于数字政府创新发展的制度体系，包括组织制度、项目建设与管理制度以及标准和保障制度等。组织制度应当包括数字政府领导小组、牵头小组等工作小组组建方案，以及部门间协同工作方案等；项目建设与管理制度应涵盖项目全部流程，上到项目招投标，下到项目运营；标准和保障制度应包括数据建设、数据开放共享及数据安全标准体系等。

6   结束语

信息技术日新月异的今天，我国已正式进入数字时代。建设数字政府是数字时代促进政府治理智能化、科学化、精细化的必然要求，是实现数字中国战略的重要组成部分。我国多省市已出台并开始实施数字政府规划，为我国未来数字政府进一步建设提供了实践经验支撑。总体看来，数字政府的发展还存在短板，要做好数字政府建设，还需要加强顶层设计，深化平台建设，以提升公众的体验感为根本出发点，为融合使用创新科技创造便利条件，深入探索适用可行的数字政府建设路径。

参考文献

[1] 海通证券. “数字政府”新趋势阿里等新型科技公司引领[EB/OL]. (2019-12-13)[2020-07-17]. http://stock. finance.sina.com.cn/stock/go.php/vReport_Show/kind/industry/rptid/629570794506/index.phtml.

[2] 吴志刚. 新时期数字政府建设转型路径及成效思索[EB/OL]. (2020-03-06)[2020-07-17]. https://www.bdinchina.com/ Article/info/id/694/column_id/90.html.

[3] 中国信息通信研究院. 中国数字经济发展白皮书[R], 2020.

[4] 中国信息通信研究院. 政务大数据平台建设白皮书[R], 2019.

[5] 北京大学课题组. 平台驱动的数字政府:能力、转型与现代化[J]. 电子政务, 2020(7):2-30.

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[7] 李阳. 标准化视角下数字政府建设的研究[J]. 电子产品可靠性与环境试验, 2020,38(2):78-80.

[8] 曲延春. 数字政府建设中数据孤岛的成因及其治理[J]. 山东师范大学学报(社会科学版), 2020,65(2):125-132.

[9] 张建锋. 数字政府2.0[M]. 北京:中信出版社, 2019.

Discussion on efficient operation of digital government

CHEN Dequan¹, WANG Li², ZHENG Yumei²

(1. Guangdong Communication Services Company, Guangzhou 510630, China;

2. Guangzhou Zhongyunxun Management Consulting Company, Guangzhou 510630, China)

Abstract: The construction of digital government in China has experienced three stages: germination, growth and consolidation. At present, it has entered a comprehensive upgrading period. The theoretical system of digital government in China has gradually formed, the infrastructure has been continuously consolidated, and the development mode has been continuously innovated. However, there are still some problems in the development of digital government, such as isolated data island, imperfect operation guarantee mechanism and failure of operational systems interconnection. In view of these problems, it is suggested to improve the government governance mode driven by the middle platform, promote data sharing and opening, and improve the operation guarantee system of digital government, so as to promote the efficient operation of digital government and realize the digital transformation of government management and service.

Key words: digital government; government middle platform; digital conversion

本文刊于《信息通信技术与政策》2020年第10期

主办：中国信息通信研究院

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