专题丨超大城市全域数字化转型的广州实践

超大城市全域数字化转型的广州实践

王素斌  李燕

（中国信息通信研究院广州智慧城市研究院，广州 510000）

摘要：当前，我国进入城市全域数字化转型新阶段，以整体性重塑、系统性变革、一体化推进为特征，加快数据、数字技术融合社会经济发展各领域和全过程，成为各大城市提升综合竞争力的关键抓手。以广州市为例，通过分析广州市数字基础设施、数据要素、数字经济、城市治理、公共服务等方面的现状与问题，并在深入剖析城市竞争、经济发展、城市运行、数字化转型需求基础上，从加强顶层设计、释放数据潜能、强化集约建设、深化技术应用、注重制度创新等方面，提出广州市推进城市全域数字化转型的举措建议。

关键词：城市全域数字化转型；超大城市；广州实践

0  引言

2022年10月，党的二十大报告作出加快建设数字中国的任务部署，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革，面向超大特大城市提出“加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。2024年7月，党的二十届三中全会进一步提出“推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系，建立都市圈同城化发展体制机制”。加快城市数字化转型正成为支撑驱动经济社会转型升级、发展新质生产力的战略举措，也是超大特大城市高质量发展的重要抓手。本文系统分析了广州市从条线数字化、局部数字化到整体数字化的蜕变，以期为我国超大特大城市全域数字化转型带来启示。

1  广州城市数字化转型的现状与问题

广州市是我国城市数字化转型前沿城市，自2008年起，先后经历了概念导入期、试点探索期、加速推进期和全面统筹期4个阶段^[1]，在数字基础设施、数据要素、数字经济、城市治理、公共服务等领域数字化转型成效显著，为我国城市数字化转型提供了一系列可复制、可推广的经验（见表1）。

表1   广州城市数字化转型历程

1.1  数字基础设施建设更加坚实

广州市于2021年12月获评全国首批“千兆城市”，本文依据互联网公开资料统计，截至2023年底，广州累计建设5G基站近10万座，5G用户数超1 700万户，居全省第一；广州光纤接入端口超1 500万个，固定宽带用户超810万户，其中FTTH/O光纤接入用户超730万户，多项指标蝉联全省第一。据本文调查统计，广州的工业互联网发展水平居全国前列，综合算力发展位列全国第一梯队，其国家顶级节点（广州）接入二级节点50余个，国家超级计算广州中心成为全球用户数量最多、应用范围最广的超算中心之一。

1.2  数据要素市场体系更加完善

广州数据要素基础制度不断健全，先后出台数据要素市场化配置、公共数据开放、公共数据授权运营等政策，在国内率先探索数据经纪人制度，开展数据生产要素统计核算试点，完成首例跨境数据产品“离岸易”资产入表。广州在全国首提编制职能数据清单，按照“一数一源一标准”原则，进一步压实了政府部门数据采集、使用、管理等责任，有效避免了数据治理过程中“缺位”“越位”等现象。随着数据交易市场日益繁荣，广州数据交易所于2022年9月揭牌成立，在全国率先开始数据流通交易全周期服务。广州初步建设数字广州创新实验室，通过搭建大模型等创新技术应用落地测试训练平台，加快推进了公共数据与社会数据的融合应用。广州成功承办了“数据要素X”大赛广东分赛启动仪式，主办金融服务、交通运输、医疗健康3条赛道，发布了一系列“数据要素X”成果案例。

1.3  数字经济发展动能更加强劲

随着数字经济综合发展水平不断提升，广州出台了国内首部城市数字经济地方性法规《广州市数字经济促进条例》。本文依据互联网公开资料统计，广州目前拥有规模以上数字经济核心企业超4 600家，数字经济相关高新技术企业超6 000家。广州的数字产业发展质量并举，成功打造了中国软件名城，新一代电子信息、超高清视频、集成电路、智能网联汽车等产业发展水平全国领先。广州的产业数字化加速推进，以“四化”平台赋能新型工业化建设，深入推进制造业数字化、网络化、智能化、绿色化。广州数字农业呈现特色化发展，其数字种植、智慧水产养殖等新业态持续涌现，成功打造了“三农”智库、“广州农博士”等一批农业数字化服务平台。广州的服务业数字化水平显著提高，金融服务、数字音乐、广告营销、游戏动漫等领域涌现出一批具有国际化视野和资源整合能力的“单打冠军”。

1.4  超大城市治理体系更加智能

广州成功打造了集“运行监测、预测预警、协同联动、决策支持、指挥调度”于一体的“穗智管”城市运行管理中枢。本文依据互联网公开资料统计，“穗智管”平台已归集城市运行数据超100亿条，初步实现“一网统管、全城智治”。广州已建成全国首个城市信息模型（City Information Modeling，CIM）基础平台，支撑打造了智慧工地、智慧社区等一批“CIM+”、建筑信息模型（Building Information Modeling，BIM）应用示范，成功入选智能建造试点城市。广州已建成智慧城管、智慧应急、智慧气象等综合业务系统，打造了网格化运行监控平台、“广州街坊”小程序等特色应用，形成了共建共治共享数字社会治理格局。广州的数字生态文明治理体系不断完善，创新建设了生态环境质量、生态空间管控、生态环境治理等专题应用，其智慧排水被列为住房和城乡建设部新城建“排水智能化”全国专项试点。

1.5  数字公共服务体系更加便捷

广州的“高效办成一件事”服务体验得到进一步提升，本文依据互联网公开资料统计，“穗好办”移动政务服务总门户可提供超1.1万项服务一站式指尖办，实现超2 500项市级事项“跨省通办、省内通办”。随着全国智慧教育示范区建设深入推进，广州的智慧阅读、人工智能+教育、“广州共享课堂”、网络学习空间等应用成果丰硕。经本文调查研究，广州的智慧医疗水平持续提升，已建成互联网医院超300家，市检验检查结果互认平台已接入超280家医疗机构，互认率超96%。广州智慧交通总体发展水平走在全国前列，相关成果获2023年度中国智能交通协会科技进步奖、世界智慧城市大会中国区出行大奖等荣誉。广州全面推行“互联网+仲裁”服务，其广州智慧仲裁院建设经验被《中国劳动保障报》专版宣传。

同时，广州城市数字化转型也面临一些问题。一是城市数字化整体性、系统性推进不足，跨部门协调能力较弱。二是数字基础设施一体化建设不够，中心城区与周边城区投入配比失衡、城中村数字基础设施配套薄弱，城乡“数字鸿沟”依然存在。三是数据要素乘数效应尚未有效发挥，跨部门、跨行业数据共享与协同不充分，政企数据融合创新应用仍处于探索阶段。四是数字经济核心竞争力稍显不足，数字经济领域龙头企业匮乏，产业协同发展生态尚未形成。五是适数化制度体系、规范体系和标准体系需进一步完善，城市数字化技术架构、管理流程亟待变革重塑。

2  广州城市数字化转型面临的形势与挑战

2.1  从城市竞争来看，广州亟需提升城市能级和核心竞争力

从综合实力来看，北京、上海、深圳、广州是我国发展程度排前的4个城市，但广州面临杭州、重庆等新一线城市快速崛起带来的巨大竞争压力。根据中国发展研究基金会与普华永道联合发布的《机遇之城2024》^[2]，北京、上海、深圳、广州持续引领中国城市的发展，杭州、南京、苏州、武汉、青岛、成都则紧随其后进入前十。从经济影响力来看，广州已落后于北京、上海、深圳和杭州。其中，杭州在知名企业数量、外商投资等方面条件均优于广州，充分反映近年来在数字经济的推动以及杭州利用外资加快工业结构调整的政策刺激下，以阿里巴巴等为代表的互联网企业为杭州城市的高质量发展提供了强大动力。赛迪顾问发布的《2023中国城市数字经济发展研究报告》^[3]显示，杭州的数字经济发展水平领先于广州。

当然，城市竞争是多维度的，广州作为我国首批沿海开放城市，仍然拥有巨大的发展潜力和优势。然而，城市的持久繁荣，离不开城市能级和核心竞争力的不断提升，推进城市数字化转型是提升城市能级、推动城市现代化的必然要求，广州必须抓住机遇、主动谋划。

2.2  从经济发展来看，实现“再造一个新广州”亟需培育增长新动能

在2024年的广州市高质量发展大会上，广州提出“二次创业”再出发，“大干十二年、再造新广州，到2035年经济总量翻一番”。广州作为老一线城市，产业根基雄厚、科技资源富集、企业家敢拼善为，具有坚实的经济发展基础，但仍面临经济韧性不够强、创新突破需加强等挑战。因此，广州的“二次创业”，不能仅仅依靠发展惯性，必须瞄准新的动能，才能实现跨越式发展。

从2024年上半年广州经济运行数据来看，广州在新旧动能交替变化的阵痛下平稳运行，经济增速放缓，正面临产业发展不平衡、结构调整不快、新旧动能转换不畅等问题，亟需释放数据要素价值，培育壮大城市数字经济，支撑经济回升向好，实现到2035年“再造一个新广州”。

2.3  从城市运行来看，超大城市治理面临一系列复杂且多样的挑战

广州作为超大城市，城市规划、建设、管理、服务、运行面临一系列复杂且多样的挑战。在交通拥堵方面，截至2023年底，广州市机动车拥有量384.1万辆，同比增加29.1万辆^[4]，根据百度发布的《2023年度中国城市交通报告》，广州2023年度通勤高峰拥堵指数排名全国第三、周末交通拥堵指数排名全国第一，核心区晚高峰干道平均车速22.8 km/h，基本降至2019年的水平^[5]。在电动自行车管理方面，近年来，广州电动自行车数量急剧攀升，本文依据互联网公开资料统计，截至2023年底广州的电动自行车已登记上牌442万辆，日均出行量保持高位增长，同比增长14%，达到685万人次，为常规公交的2.4倍。这一显著增长无疑给当地的交通安全管理带来了前所未有的压力与挑战，超速行驶、非法改装等问题严重影响了城市的交通秩序和公共安全，许多电动自行车不遵守交通规则，占用机动车道、逆行、违规变道等行为致使广州交通拥堵更加严重。在“城中村”治理方面，本文依据互联网公开资料统计，广州“城中村”多达270多个，众多的流动人口和外来人口对广州市的城市治理，特别是基层社会治理、社会秩序带来了巨大的挑战，一方面，要为外来人口提供高质量公共服务，激发社会活力；另一方面，要加强对外来人口和流动人口的有效管理^[6]。

对于以广州为代表的超大城市来说，传统治理方式已难以适应城市经济社会快速发展需要，亟需增加以数字技术为代表的新的手段和方式，提升城市治理的科学化、精细化、智能化，降低社会治理的成本，提升人民的便捷感、获得感。

2.4  从数字化转型来看，广州亟需加快步入全域数字化转型新阶段

2024年我国智慧城市建设迈向“体系重构、质效提升”的全域数字化转型新阶段。这一时期要全领域推进城市数字化转型，建立并完善城市数字化共性基础平台体系；要全方位增强城市数字化转型支撑，统筹推动城市算力网、数据流通利用基础设施等建设；要全过程优化城市数字化转型生态，加快推进适数化制度创新，持续创新智慧城市运营运维模式^[7]。

近年来，广州智慧城市建设成效显著，但也不可避免地面临城市一体化规划建设不足、产城协同联动不够、新兴数字技术应用深度不足、数据要素价值释放不够等问题，亟需顺应新时期智慧城市发展的新形势、新要求，加快步入全域数字化转型新阶段。

3  广州推进全域数字化转型的举措建议

3.1  加强顶层设计，探索超大城市全域数字化转型路径

历经十余年建设，广州基本完成了从“点状”信息化系统到“条线”数字化应用和服务的建设，跨部门、跨业务、跨系统的“面上”集成应用也初具成效。新时期广州加快城市全域数字化转型要从顶层设计入手，落实国家政策关于整体性重塑智慧城市技术架构、系统性变革城市管理流程、一体化推动产城深度融合的要求，综合考虑广州区位优势、资源禀赋、产业特征、城市发展阶段、数字化基础条件等因素，设计适合广州的数字化转型战略和路径，高起点规划，高标准建设，全面提升城市全域数字化转型的整体性、系统性、协调性，将广州打造成为超大型城市数字化转型标杆。

3.2  释放数据潜能，加快数据要素市场化配置改革

我国是全球首个将数据作为生产要素的国家，如何发挥数据作为新型生产要素的作用，成为各地争相探索的焦点。广州作为改革开放前沿，应发挥敢为人先、开放包容、务实创新的城市精神，依托自身丰富的应用场景和海量数据资源的优势，探索形成促进数据要素价值释放的可行路径，在数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等基础制度方面加快突破^[8]，形成地方性法规制度、标准规范体系；应建立健全城市数据资源体系，推动政府部门全面开展职能数据清单编制，实行“一数一源一标准”，推进城市重点场景业务数据“按需共享、应享尽享”，统筹推进公共数据授权运营，提升数据资源开发利用水平；应探索打造以可信数据空间、区块链、高速数据网等技术支撑的数据流通利用基础设施；应以“数据要素×”行动为抓手，调动各界力量共同激活数据要素潜能，创新数据开发利用生态，探索开展数据资产创新应用。

3.3  强化集约建设，夯实城市数字化基础支撑

广州应打造物联感知体系，统筹部署泛在韧性的城市智能感知终端，探索采用企业建设、政府购买数据方式统筹部署物联感知“神经元”，推动物联感知终端统一管理和数据汇聚共享，为城市高效运行、协同治理提供支撑；应建设全市一体化的智算调度平台，整合汇聚算力资源，积极融入国家算力网，推动实现算力服务灵活调配，提高算力资源使用效率，满足多样化算力需求；应持续优化完善“穗智管”“穗好办”等数字化共性基础，建立统一大模型基座、数字孪生底板，进一步加强大数据、人工智能等关键技术在城市场景中的集成应用，不断重组城市各类数据资源与场景，提升数字资产在城市资产中的比重。

3.4  深化技术应用，全面赋能经济社会发展

广州应推动数字技术与经济、政治、文化、社会和生态文明建设“五位一体”深度融合，全面赋能经济社会发展。在数字经济领域，应充分发挥广州科教资源富集优势，突破关键核心数字技术，推动传统产业数字化转型，做优做强数字新兴产业，加速开辟未来产业。在数字政务领域，应以政务服务、政府治理、机关运行等领域数字化转型为重点，切实增强政府数字化履职能力。在数字文化领域，应加快数字图书馆、数字博物馆等建设，创新大模型、元宇宙等在公共文化领域的应用场景，做优数字文创产业，不断开创文化强市建设新局面。在数字社会领域，应加快教育、医疗、养老、就业、体育、交通等领域数字化发展，更好地满足人民群众日益增长的美好生活需要。在数字生态文明领域，要重点推进电力、工业、交通运输、建筑等领域双化协同转型，积极发展共享出行、零碳社区、零碳建筑等新模式，推动数字经济与双碳经济协同发展。

3.5  注重制度创新，率先推动适数化改革

广州应建立适应城市数字化发展的制度体系、规范体系和政策体系，推进城市管理流程再造、模式变革和方式重塑。广州数字化建设发展时间长，阻碍城市数字化转型发展的卡点堵点问题更为顽固，应以数字化转型建设发展现实需要为导向，系统推进数字化转型立规立法、建章立制，破除制约数字生产力的“制度性藩篱”；应推动修订或废除与数字化变革要求不相适应的行政规范性文件，健全完善互联网、大数据、人工智能、区块链等新一代信息技术在数字化领域的运用规则，依法依规推进技术应用、流程优化和制度创新，提升新一代信息技术运用制度化、规范化、标准化水平，为建设更高水平的数字广州创造更加灵活高效、开放包容的发展环境。

4  结束语

在城市全域数字化转型换挡提速关键时期，广州作为超大城市的典范，其全域数字化转型的探索与实践，不仅为城市治理现代化开辟了新路径，也为同类城市提供了宝贵的经验与启示。展望未来，随着数字技术的不断迭代升级与融合创新，广州全域数字化转型将步入更加深化和精细化的新阶段，广州要持续发挥其在科技创新、数据治理、产业协同等方面的优势，进一步探索超大城市数字化转型的有效路径，形成更加开放、包容、可持续的数字发展生态。

Guangzhou’s practice of full-city digital transformation in super-large cities

WANG Subin, LI Yan

（Guangzhou Smart City Research Institute, China Academy of Information and Communications Technology, Guangzhou 510000, China）

Abstract: At present, China has entered a new stage of city-wide digital transformation, characterized by holistic remodeling, systemic reform, and integrated promotion, accelerating the integration of data and digital technology into various fields and the whole process of social and economic development, and becoming the key starting point for major cities to enhance their comprehensive competitiveness. Taking Guangzhou as an example, this paper analyzes the current situation and problems of digital infrastructure, data elements, digital economy, urban governance, and public services in Guangzhou, and on the basis of in-depth analysis of the needs of urban competition, economic development, urban operation, and digital transformation, and puts forward measures and suggestions for promoting the digital transformation of the whole city in Guangzhou from the aspects of strengthening top-level design, releasing data potential, strengthening intensive construction, deepening technology application, and focusing on institutional innovation.

Keywords: city-wide digital transformation; megacity; Guangzhou practice

本文刊于《信息通信技术与政策》2024年 第9期

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