在4月召开的中国PPP沙龙（第七期）研讨会上，建银城投上海环保股份有限公司总经理辛强介绍了2000年实施的老港四期生活垃圾填埋场PPP项目。该项目已经开展了10年，严格意义上来说，这是一个从BOT到PPP的项目。
在辛强看来，老港四期生活垃圾填埋场项目的成功，与合理分配风险，招标选择合适的合作伙伴，政府的严格监管以及支付机制设计合理等几个关键点密不可分。
项目由政府发起，上海市人口超过2000万，每天产生超过2万吨的生活垃圾，这是影响到城市形象和安全运营非常重要的一个基础的公共服务。现在，上海在浦东机场南侧规划了一个老港地区，作为生活垃圾的储备基地。过去，他们采用传统方式，把垃圾运过去堆填，防渗做得较差，因而会产生二次污染等问题。
此外，原来简单堆填的设施已经满负荷运转。2002年，上海市容环卫局提出要建老港四期，并提议是否可以引进国际先进的技术和管理经验，将上海作为一个创新提升，建设一个国际一流的卫生填埋场？该建议得到上海市政府的支持，由市政环保局和上海城投公司，联合组织项目的国际招商，规划建设一个日处理能力4900吨的生活垃圾填埋场，总投资5.1亿元。
包括方案的编制和审核，编制是2002年底由市环卫局聘请相关中介机构，为项目的前期准备提供咨询。
行业主管部门找发改委、财政部门咨询政策。该项目具有突破性，以前没做过。另外，还跟世行进行了沟通，当时计划把项目纳入到跟世行合作的上海环境治理项目贷款中。世行非常支持他们采用市场化的手段来推进环境治理的做法。在此基础上，形成PPP项目的实施方案后报市政府审批。
项目采用的是竞争性谈判。在生活垃圾领域，这是我国第一个特许经营权项目，也是引进外资的项目，他们以前没做过卫生填埋，不清楚该怎么做，标准是什么，如果直接公开招标，不利于明确方案，找到合适的合作伙伴。
2003年，他们发布了招商文件，7家单位购买了文件。之后组织现场踏勘和招商文件的澄清。在此过程中，有单位提出建议，建议采纳后，又发布了补充性文件。当年8月，2家单位提交了投资建议书，通过对响应文件的评审和竞争性谈判，最终由一家联合体中标。
组建合作公司，签署法律合同。在2003年12月底，由上海城投公司旗下的城投环境，代表政府跟中标单位签署了合作协议，共同组建项目公司。再由项目公司跟上海市环卫局签特许经营协议，授予公司20年的特许经营期。另外签署了包括垃圾供应协议等一系列附件，由市环卫局、城投公司共同和项目公司签，保证供应垃圾并且给予结算。
目前，项目特许经营期还没到期，所以还没移交。但在特许经营协议中，已经对移交做了完善的安排。
此前，政府承担几乎全部的公共产品提供的责任和相应的风险。现在，要考虑到政府不是万能的，其在公平方面有优势，但在效率方面比较弱。在公共产品领域，有一部分可以引入市场机制让专业机构来做，这就是PPP。
不过哪些事情可以让社会资本来做，要具体分析其中的风险和责任，谁能够更好的承担，有一些天然就应是政府承担的。在实践中，有很多不科学的风险分配。一方面，不少政府倾向于把所有的风险转给社会资本，其实社会资本方没有足够的资源和能力去管理这些风险。另一方面，有些不专业的社会资本方，倾向于政府最好把事情全部给他们来做，这样可以多赚钱，但实际上如果超出其能力范围，项目就会失败。
在20年的时间里，项目可能会存在从设计、建设、运营，包括财务、法律、政策等各方面风险，不管多少风险，最终都将由政府和社会资本方通过各自承担或者共担来分配。
分析老港四期项目的合同，从风险的角度可看到，该项目虽然有小摩擦，但没出大问题，主要在于它的风险分配比较合理。比如项目的设计、建设、运营、移交，包括融资这些跟市场相关的风险，全部由社会资本来承担，利用他们的专业能力和效率来解决问题。而法律政策、垃圾供应以及最低供应量等风险，则由政府承担。并且，对于应急填埋，不可抗力的一些公共利益事件的发生，这种风险由双方共同承担。所以项目实施了10年，到现在是比较成功的。
首先是设计风险。招标文件发布时，有一系列的附件，即准备造一个什么样的填埋场，其防渗标准、覆盖标准、处理的标准及容量是多少。中标之后，再根据上述要求去设计施工。
这其中涉及几个风险，一是当时提出来的设计规范、设计要求和技术要求有没有错。对此，项目公司表示已充分研究了招标文件，并对里面的错误、遗漏进行了充分的澄清修改。合同签署之后，如果再发现错误，项目公司来承担风险。
之后是项目公司找人设计。施工过程中，以前经常会发现，通过公开招标，最低价中标的单位会利用政府前期设计不充分，最后提设计变更等方式来提高造价。所以，在老港四期生活垃圾填埋场PPP项目中规定，除了有利于降低成本，提高质量或者对公共利益有利等四种情况，企业方的设计变更，政府给予补偿，其他全部由其自身承担。这体现了PPP按绩效付费，按产出付费的原则。
到了施工环节，政府要为社会资本方的施工创造一些如进场道路、土地交付、水电等必要的条件，没有这些，企业方很难施工。之后，还要解决项目拖延问题，通过合同，通过一种利益机制绑定，促使社会资本方按期完工。
其次是运营风险。PPP项目最重要的不是建，是运营。在该项目中，运营的所有费用，包括里面的一些风险，全部由项目公司承担。
然后是融资风险。PPP既解决了融资，也解决了项目的建设运营、管理。老港四期项目也是这样，中标人必须有资本金，所以选择的是有实力的中标人。
合同约定有两点，第一，项目公司为了项目的融资，可以将收费权，包括项目的土地、设施所有权，抵押给金融机构，为项目融资创造条件。另一方面，在项目公司不还钱的情况下，债权人可以对老港四期项目，采用某种形式的控制，来保证债权人的安全。
移交也有风险。基础设施的使用寿命，往往比特许经营期要长。项目到最后要移交给政府，政府要考虑继续运营。垃圾填埋场也涉及到移交问题，移交时，其性能怎样，如果移交过来，性能很好，政府直接找一家单位继续运营就行。如果移交过来一堆废铜乱铁，政府还要重新投资。因而，政府非常关心移交时基础设施的性能。这在操作指南都有明确，叫性能测试。政府要对其进行性能测试评估。
这个风险全部由社会资本方承担，项目公司要在移交前12个月开始启动恢复性大修，使它们达到政府所能够接受的性能标准。到第六个月的时候，政府会组织验收，如果验收合格就可以准备移交。如果不合格，社会资本方要整改。如果不整改，政府有权找人来整改，发生的费用直接在社会资本方保证金中扣除。
政府也要承担一些风险，例如，垃圾最低供应量的风险。设定一个最低供应量，如果垃圾不到这个量，政府必须按照最低供应量予以结算。还有应急填埋，比如公共卫生事件发生，之后可能填埋场不光填生活垃圾，还要填其他类型的垃圾。这对垃圾填埋场运营造成一定的冲击。这种情况下，就适用于双方共同承担。
最后是法律风险。特许经营期有20年，期间，环境领域的法规是不断完善的。这些法律出来后，都会对该项目产生影响，收益的不确定性就是风险。因而现在就涉及到制定共同承担的一个机制，对这20年里可能发生的风险做一个预估和补偿。
接下来是监督评价。不少PPP项目存在重建设轻管理，重投资轻运营的问题。老港四期项目在监管方面做得很好。这里面有三层监管架构，包括政府监管，引入社会中介机构监管，另外由于项目公司的股权，是由上海城投和外方合资，在合资公司里面，也涉及了一个协调委员会，由于双方股东立场不一样，所以在内部也有一个制衡的监管。
此外，值得一提的是，垃圾处理会产生填埋气，即沼气。当时在做的时候，相关部门和单位没有考虑沼气的利用，而是通过火具将其烧掉，以减少温室气体和有味道气体的排放。不过在合同中有约定，如果项目公司以后想利用填埋气，报政府批准后是可以用的。填埋气是能源，能源利用会产生收益，收益由双方共享。如果政府不允许项目公司利用，就是资源浪费，或者政府同意利用，但收益归政府所有，那社会资本是不可能去利用的，所以一定要建立一种激励相容的机制。现在，老港四期项目已经把填埋期进行了有效的利用，并且申请了世界清洁碳交易，每年可以取得了几千万的经济效益，这既是投资者获利，同时也减轻了政府的财政负担。
（政府采购信息报/网记者 王少玲）
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