众所周知，在国际上，分散采购是某些发达国家政府采购的主要形式；在我国，《政府采购法》规定“政府采购实行集中采购与分散采购相结合”，即集中采购和分散采购都属于该法的调整范畴。
实践中，因分散采购在政府采购中所占比例远不及集中采购，因此业界对这种采购模式的关注和重视程度远不够，致使分散采购中的一些问题长期存在，如采购随意性大、操作不规范、监管不到位等，这在很大程度上影响了政府采购的社会公信力。
加之随着集中采购目录的进一步“瘦身”，分散采购的“阵地”越来越大，采购规模也将越来越大，使得进一步规范分散采购变得愈加必要和急迫。那么，新形势下究竟该如何规范分散采购？分散采购在实施中应遵循哪些程序，有哪些风险点及如何防范？
《政府采购法实施条例》对“分散采购”的注释为：分散采购是指采购人将采购限额标准以上的未列入集中采购目录的项目自行采购或委托采购代理机构代理采购的行为。对于分散采购的实质，个人理解如下。
一是，分散采购和集中采购一样，同属于政府采购的一种组织形式和管理模式，具有同等法律效益的调整内涵。
二是，分散采购范围明确，即凡是“本级采购目录公布的采购限额标准以上的，又没有列入本级集中采购目录内具体标明的项目”，都属于分散采购管理的范畴。
三是，分散采购的主体是采购人，包括责任主体或实施主体。
四是，采购人可以自行组织采购或委托给采购代理机构代理采购。
五是，分散采购中的自行采购并非是无约束、无规矩的采购，其采购活动也必须按照《政府采购法》规定的采购方式、采购程序进行。
六是，分散采购也必须实现政府采购的政策功能。
七是，分散采购也应按《政府采购法》及其实施条例的要求，向监管部门报备和进行合同备案。
八是，采购人对分散采购也应该进行绩效评价。
九是，政府采购监管部门也应对分散采购进行监督检查。
关于对分散采购中“自行采购或委托采购代理机构代理采购”的“或”字的理解，这个“或”是“选择”意识。这与《〈政府采购法实施条例〉释义》中对“集中采购”的解释是有区别的，“未设立部门集中采购机构的，具备自己组织开展采购条件的，可以自己组织开展采购，不具备自己组织开展采购条件的，也可委托采购代理机构代为采购”，在这里不是“选择”关系，是有“条件”的因果关系。分散采购是“自行”组织，而集中采购是“自己”组织。（宋军）
分散采购相对于集中采购而言，它主要是解决采购人的急需、小额、特殊要求及专用产品（项目）的采购问题，所以实施分散采购有利有弊。
利：一是能满足采购人特殊需求；二是采购人能随时适应市场变化，购买急需、个性化产品；三是能充分发挥采购人主观能动性，强化采购主体责任；四是采购人对市场反映及时，与供应商建立相对稳定的供应关系，在一定程度上有价格优势。
弊：一是不能形成规模优势，难以发挥政府采购政策功能；二是重复采购多，浪费行政效能；三是多为零星采购，难以获得批量采购的价格优惠；四是采购主体较多，权力分散，难以有效监管，易产生舞弊现象。（宋军）
一是采购项目可行性研究。对于大型分散采购项目，采购人应进行可行性研究，防止“拍脑袋”项目出现。
二是按政府采购集中采购目录和限额标准编制政府采购预算。无论是集中采购项目还是分散采购项目，都应编制政府采购预算。有些采购项目在编制预算之后，还应进行财政投资评审，然后再纳入政府采购预算，最后同部门预算一起上报。
三是编制采购项目实施计划。采购人依据政府采购集中采购目录和限额标准确定采购项目的采购方式，同时编制采购项目实施计划，然后向同级政府采购监管部门报备。
四是按照实施计划确定的采购方式，自行组织采购活动，或者委托给采购代理机构代理采购。
在实施采购活动时，必须按法规要求，将采购项目应该公开的采购信息在政府采购监督部门指定的媒体上发布，包括采购信息公告、更正（变更）公告、评审（中标）结果、合同及采购文件等。
在分散采购过程中，应当采用招标方式采购的，采购人因特殊情况确需采用非招标方式采购的，或者有需要执行政府采购政策功能的，应当在采购活动开始前获得设区的市、州以上人民政府政府采购监督管理部门或者政府有关部门的批准。
分散采购在供应商的条件设定上也必须按《政府采购法》的要求进行，不可放宽要求。
委托代理机构代理采购的，采购人应在规定的时间内对采购结果进行确认。此外，还要对参与评审的评审专家进行评价，并将评价结果报政府采购评审专家库管理机构。
五是确定中标供应商后在法律规定的时限内与中标供应商签订政府采购合同，同时在签订合同之日起7个工作日内，将合同副本报同级政府采购监管部门备案。
六是按采购文件和合同的约定对采购项目进行验收，并出具验收报告。采购人也可邀请国家认可的质量检测机构参加验收工作。
七是按合同约定，通过国库集中支付将采购资金直接支付供应商。
八是对采购项目进行绩效评价。
九是将采购项目资料按档案管理有规定集中归档。分散采购文件档案的保存期也为采购结束之日起至少保存15年。
十是将采购信息纳入本部门或本单位的政府采购信息资源库。（宋军）
一是，采购项目的可行性研究时。因为分散采购项目主要针对采购人的特殊性要求和非大众化项目，采购项目是否需要、需要多少，只有采购人自己最清楚。所以，不认真进行采购项目的可行性研究，就会存在风险。
二是，选择采购方式时。目前，大多数地方在实施集中采购时，其采购方式的选择由电脑自动生成，即凡采购项目的预算金额达到公开招标的限额标准之上，电脑会自动生成采购方式。而分散采购采购方式选择是由采购人决定的。
三是，分散采购活动的组织实施期间。按法律规定，分散采购由采购人“自行采购或委托采购代理机构代理采购”，采购人是否有能力组织，是否按要求发布、公开信息，都存在风险。
四是，采购项目评审和中标供应商确定中。由于采购项目由采购人组织评审，采购人是否按法律规定确定参与评审的评审专家，是否按程序进行，是否按评审专家的评审结果确定中标供应商等。
五是，采购项目落实政府采购政策功能方面。
六是，采购项目的履约验收环节。
七是，采购项目的绩效评估。（宋军）
建立健全采购人内控制度
首先，由于分散采购的责任主体是采购人，而采购人切实负起主体责任、科学合理提出采购需求、严密组织履约验收，都应建立在完善的内部管理基础上。把采购权力关进采购管理制度的笼子是对依法采购的有效保障。《政府采购法实施条例》明确要求采购人应建立内部管理制度，财政部《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）也明确“政府采购业务控制”的要求，即采购人应设计、建立起完善的涵盖政府采购全过程、专人负责、按职分岗、采管分离和监督有效的内部管理制度。
其次，采购人应在内部管理制度约束下，合理选择适合采购需求、业务专长、信誉良好的代理机构。
再次，要充分发挥采购人代表在评审工作中的作用，采购人代表在说明采购需求时要专业、客观和合法。
最后，要切实做好履约验收工作，如有必要，还应购买专业验收机构服务组织实施验收，确保分散采购实现物有所值。
加强代理机构日常监管
对代理机构代理的政府采购项目，应在信息发布、采购方式审批、进口产品审核及合同备案环节，加强随机抽查及审查的力度，对无需在指定网站公布和财政部门审批的分散采购项目，也要加强事后跟踪监督，尽可能地吸引潜在供应商参与，以确保项目实现充分竞争，并接受社会监督，把日常监管和阶段考核有机结合，营造代理机构诚实守信、合法经营的氛围。
加强质疑与投诉环节的处理力度。质疑与投诉是政府采购供应商维护自身合法权益的有效途径，监管部门在收到举报、投诉案件后，应及时根据线索调查采购项目，对于确实存在违法违规现象的采购项目，应及时下发暂停采购通知书，认真调查处理，并将投诉处理结果予以公示。
在政府采购代理机构资格放开后，监管部门应对代理机构工作人员进行全面、系统的业务培训，提高执业水平，引导代理机构向专业化方向发展，避免同业同质恶性竞争，优化代理机构发展环境。
引导供给侧转型升级
对于监管部门来说，一方面要拓宽分散采购的品目范围，拓宽政府购买服务等信息的发布渠道，增强需求侧的“虹吸效应”，牵引供应商供给侧的转型升级；另一方面，要净化分散采购的市场环境，鼓励供应商公平公正、诚实信用地参与分散采购，对于存在政府采购违法失信行为的供应商，监管部门应及时依法处理，公示违法信息，增加失信供应商的违法成本，一地受罚，全国通用，为供应商供给侧的转型升级提供内在动力。
创新运用互联网+和大数据
政府采购监管要不断适应分散采购的需求特点，监管部门应在严格日常审批、审核和备案程序性监管的基础上，创新应用互联网+及大数据思维，用创新方式扩大分散采购信息发布的抽查力度，从源头上规范分散采购的采购需求，制定采购文件范本、引入电子交易及网络评标，用创新技术隔离人为不当干扰，运用大数据分析分散采购的需求侧及供给侧失衡点，使监管职责在不断创新中得到落实。
分散采购因其自身特点，给政府采购监管部门的工作带来了挑战。监管部门应以法律法规为规范、以制度建设为牵引、以创新技术为手段，加强对采购人、代理机构、评审专家及供应商的考核及信用评价管理，要一头抓采购人的需求管理；一头促供应商的供给侧转型升级；中间抓程序的规范合法；穿插互联网及大数据思维，使分散采购规范有序开展，实现分散采购“物有所值”目标。（陈正平 谢伟）
分散采购的责任主体是采购人，但各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，也应依法履行对分散采购活动的监督管理职能。
对于分散采购的监管，应遵循明确主体、分清职责、自行监管、依法实施的原则。
所谓明确主体，是指分散采购的责任主体是采购人。从采购项目可行研究，到建立政府采购信息资源库，都是由采购人“自行”完成的。所谓分清职责，是指在分散采购中，采购人应依法行使权利，自行组织采购活动，如该依法做主的要依法做主，该依法履行职责的要依法履行，该报备或备案的要按规定执行，该报监管部门审批的就必须报批。所谓“自行监管”，是指采购人的内部监督、审计等部门负责对采购项目进行及时有效的监督。所谓依法实施，是指采购人及采购人的各级监督管理部门依法对分散采购进行监督，主要对分散采购信息公告、招标文件、评标文件、合同的签订和履约情况进行监督。（宋军）
来源：政府采购信息报/网 （转发需征得政府采购信息报社同意，并请注明来源）
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