在《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）中，有多个条文涉及到了履约验收制度，并有专门的条文规定了具体的验收管理措施（第七十四条 采购人应当及时对采购项目进行验收。采购人可以邀请参加本项目的其他投标人或者第三方机构参与验收。参与验收的投标人或者第三方机构的意见作为验收书的参考资料一并存档）。可以看出财政部对验收的重视。对验收制度不断完善，将进一步提升招标采购的质量，防范不必要的风险。为广大公众所关注的西安地铁“问题”电缆事件，使用验收不严就是导致“问题”的重要原因。
众所周知，在招标采购中，投标人对招标的响应往往只停留在书面材料（包含电子数据）上，评审专家往往也只是根据书面材料来评审，得出评审结果。在存在样品评审的项目中，符合招标要求的也只是“样品”而不是实际交货的产品。在通过招标采购程序选择了中标、成交供应商后，中标、成交产品质量对招标采购项目的影响关键是使用环节，如果质量低劣的产品在使用时无法进入项目中，就不会对项目造成危害，不会危及群众生命财产安全。国务院办公厅《关于西安地铁“问题电缆”事件调查处理情况及其教训的通报》（国办发〔2017〕56号）（以下简称《通报》）指出：使用环节把关形同虚设。建设单位、施工单位及工程监理单位未认真履行责任，在线缆进场验收等方面没有严格执行有关管理规定，缺乏及时清出不合格材料的有效机制。个别干部职工收受钱物，与奥凯公司串通，违规默许其自行抽取样品、送检样品、领取检验报告，导致多个检验把关环节“失灵”，“问题电缆”在地铁工程建设中畅通无阻。陕西省工程质量保证体系不完善，企业质量安全主体责任落实不到位，建设单位、施工单位落实质量安全管理制度不严格，工程监理单位管理混乱，制度措施不健全，责任制不落实，工程监理人员履行职责不严，致使“问题电缆”乘虚而入。
《通报》已经明确指出了“问题电缆”乘虚而入的原因正是在使用产品时检验把关环节“失灵”，也就是履约验收制度失灵，使用环节把关形同虚设，缺乏及时清出不合格材料的有效机制。可见合同履约验收环节是决定项目质量的至关重要的环节。
遗憾的是，招标采购的法律法规都极少涉及到这一重要的决定性环节。《招标投标法》及其实施条例只字未提履约验收。《建设工程质量管理条例》所涉及到的材料验收条文很少（第二十九条 施工单位必须按照工程设计要求、施工技术标准和合同约定，对建筑材料、建筑构配件、设备和商品混凝土进行检验，检验应当有书面记录和专人签字；未经检验或者检验不合格的，不得使用。第三十一条 施工人员对涉及结构安全的试块、试件以及有关材料，应当在建设单位或者工程监理单位监督下现场取样，并送具有相应资质等级的质量检测单位进行检测。第三十七条 未经监理工程师签字，建筑材料、建筑构配件和设备不得在工程上使用或者安装，施工单位不得进行下一道工序的施工），相关条文规定验收检验要求十分原则和空泛，缺乏公开透明、明确细致的制度性规定。不合格产品在验收环节没有制度性的防止机制，不法供应商稍微收买其中几个人员就轻而易举突破。保证质量和安全的最为关键材料使用验收环节竟然没有任何制度保障，是西安地铁“问题电缆”事件的首要原因。
《政府采购法》及其实施条例各有一个条文涉及到项目的履约验收。《政府采购法》第四十一条规定，采购人或者其委托的采购代理机构应当组织对供应商履约的验收。大型或者复杂的政府采购项目，应当邀请国家认可的质量检测机构参加验收工作。验收方成员应当在验收书上签字，并承担相应的法律责任。《政府采购法实施条例》第四十五条规定，采购人或者采购代理机构应当按照政府采购合同规定的技术、服务、安全标准组织对供应商履约情况进行验收，并出具验收书。验收书应当包括每一项技术、服务、安全标准的履约情况。政府向社会公众提供的公共服务项目，验收时应当邀请服务对象参与并出具意见，验收结果应当向社会公告。
财政部发布的《关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》（财库〔2016〕205号）以规范性文件的方式对履约验收的管理提出了指导性意见。但指导性意见的约束力不够强，履约验收需要约束力更强的法律加以保障。
目前，在招标采购履约验收环节最突出的问题是：
1、由招标采购人或者使用人自行验收，履约验收不公开。《政府采购法》第四十一条的规定，采购人或者其委托的采购代理机构应当组织对供应商履约的验收。大型或者复杂的政府采购项目，应当邀请国家认可的质量检测机构参加验收工作。《建设工程质量管理条例》第二十九条规定，施工单位必须按照工程设计要求、施工技术标准和合同约定，对建筑材料、建筑构配件、设备和商品混凝土进行检验，检验应当有书面记录和专人签字；未经检验或者检验不合格的，不得使用。该条例第三十一条规定，施工人员对涉及结构安全的试块、试件以及有关材料，应当在建设单位或者工程监理单位监督下现场取样，并送具有相应资质等级的质量检测单位进行检测。
实践中，前期参加招标采购的人员往往就是负责履约验收的人员，容易被不法供应商攻破或收买；法律并未规定利害关系人在验收过程须回避，也没有规定“双随机”的验收制度，导致履约验收存在暗箱操作。
2、社会参与程度低。实践中验收工作仅是由招标采购人或者使用人进行，集中采购机构、代理机构和供应商都不参与履约验收。保证质量和安全的验收却是在少数几个人中进行，验收人员范围小，最为关心验收结果的，与中标人有竞争的利害关系的供应商没有参与其中，导致问题难于及时发现和暴露。
3、行政监督介入不够。不少监督管理部门以法律没有明确规定为由，不参与政府采购合同的履约验收的具体环节，履约验收环节监督管理不够。
4、履约验收环节公开透明度远远不够。与招标采购过程公开透明相比，履约验收环节的公开透明度是远远不够的，何时验收、如何验收、谁参加验收，验收程序，验收结果都不公开。
目前我国招标采购法律体系没有建立严格的履约验收管理制度，更没有专门的章节或实施细则来明确验收的主体、验收标准、验收程序、验收争议的处理等内容。建议尽快建立多方参与的，公开透明的较为完整的履约验收制度，是招标采购最为紧迫的义务，也是防止再出现西安地铁问题电缆事件最为需要解决的制度性问题。
1、履约验收应当公开进行
在制度设计中，以下验收内容必须在一定时限内公开：招标采购人或者使用人在验收前要发布验收公告；验收公告中公开验收方案、验收程序、参加验收人员的名单。验收过程公开，不限制验收人员以外的人到现场参与验收或者监督。验收数据公开，在招标采购的信息公开媒体上及时公开验收中的数据、检测报告等。验收结果公开在招标采购的信息公开媒体上及时公开验收结果。
2、公开让社会力量参与验收
参加招标采购的供应商有权参加验收，特别是在招标采购过程中，提出过质疑、异议和投诉的供应商应当邀请其参加验收。作为竞争对手的供应商参加验收，是一个有效发现问题和暴露问题的办法，为了竞争利益的需要，他们会非常严格地验收。与项目质量有切身利益关系的实际使用者有权参与验收，如社会公共服务项目的社会公众，商品房的业主等才是真正的质量安全利害关系人。
3、扩大质疑、异议和投诉的范围，把履约验收纳入其中
招标采购的质疑、异议和投诉范围仅仅限制在与招标采购过程和结果有关的事项，只到中标、成交结果为止。按照目前的法律规定，履约验收中，即便供应商发现存在问题，有违法违规行为或者验收不符合合同约定是不能通过质疑、异议和投诉来解决的。改变现行的供应商救济范围过窄的问题，扩大到履约验收环节，把履约验收作为法定的可以质疑、异议和投诉的事项，通过供应商的救济来发现和解决履约验收中的问题。
4、扩大行政监督的范围
招标采购的行政监督扩大到履约验收环节，不仅仅是招标采购过程的程序监督。目前最为重要的履约验收没有招标采购的行政监督机关的进入，仅靠项目的质量监督是不够的，而且质量监督往往是滞后的，到了材料使用以后的才进入监督。在材料未进入使用之前的履约验收环节目前没有行政监督力量，也是问题材料进入使用的原因之一。
5、明确履约验收的法律责任
虽然履约验收的民事责任是合同当事人之间的责任，但是履约验收中出现的问题，仍然需要对招标采购当事人处以行政责任。不管是招标采购人还是中标、成交人，出现履约验收问题，法律都需要要求他们承担相应的行政责任，特别是招标采购项目涉及到公共利益和公共安全的，不能把违约责任仅仅限于合同法上的民事责任，合同违约同时损害社会管理和公共利益，必须从行政责任上加以处罚。对于政府采购的采购人员而言，采购单位的民事责任与己无关，因为是公款的，但个人受到的行政处罚、处分则是切身之痛——一生奋斗获得的位置和权势付之东流。对于供应商而言，赔偿损失和罚款不是重要的，被逐出政府采购市场才是致命的。
建议在招标采购的法律中，设专门的章节来规范履约验收，目标是建立公开透明、多方参与、责任明确的验收制度。
