2018年11月，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过《深化政府采购制度改革方案》，财政部于2019年将政府采购法修订列入立法计划，2020年正式启动立法修订工作。笔者结合从事政府采购多年的实践，对政府采购法的修订工作提出一些初步思考。
重新定义“政府采购”
在现行《政府采购法》的定义中，政府采购具有三个核心要素：一是采购主体；二是资金来源；三是采购对象。
笔者认为，此定义的主要缺陷是增加了限制性内涵，缩小了政府采购的外延。顾名思义，政府采购是指以政府的名义进行的所有采购，这也是国际通行做法。但现行《政府采购法》所指政府采购，只包含“依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上”的采购，对占比很大的“集中采购目录以外、采购限额标准以下”的采购排除在政府采购之外。这就好比在一条河里捕鱼，由于网眼太大，只能捕获比网眼更大的鱼，但事实上河里占比更多的是比网眼小的鱼，这些更多的鱼都是不受约束的鱼。修订《政府采购法》最重要的任务，就是要把所有的“鱼”都纳入政府采购管理。
因此，加快修订《政府采购法》势在必行。而其核心在于对政府采购重新进行定义。建议新的《政府采购法》对政府采购定义为，各级国家机关、事业单位、团体组织和其他采购实体，使用政府采购资金或者其他公共资源，以合同约定等形式取得货物、工程和服务的交易行为。
一是关于采购主体，定义为“各级国家机关、事业单位、团体组织和其他采购实体”，增加“其他采购实体”。随着我国经济形式的不断丰富完善，公私合营，政府和社会资本合作越来越多。该模式下，鼓励私营企业、民营资本甚至个人与政府合作，参与公共基础设施建设。在此过程中，政府和私营企业、民营资本甚至个人作为共同体，参加政府采购活动，这个与政府合作的实体即“其他采购实体”。
二是关于采购资金，定义为“使用政府采购资金或者其他公共资源”。政府采购绝大部分是使用政府采购资金，但有时也使用其他公共资源，比如：特许经营、无形资产、社会影响等。
三是关于采购表现形式，定义为“以合同约定等形式”。政府采购以合同约定为主，还可以有其他形式存在。比如：紧急情况下的口头约定、政府零星采购可能只有购物小票，甚至是白条。但只要符合有关要求，是合理合规的，也应认定是政府采购。
四是关于采购的本质，定义为“取得货物、工程和服务的交易行为”。政府采购从根本上讲是市场交易行为，其制度的基本功能是保证公开交易。既然本质上是交易，只要是公开、合理、合法的交易行为，都应该被认可。
五是在政府采购的定义中剔除有关“集中采购目录”和“采购限额标准”的限制。依法制订集中采购目录，确定采购限额标准也许是必要的，但这些目录、限额可以在后面的条款中表述，而不应在政府采购定义中限制，不应成为界定是否为政府采购行为的依据。
实现政府采购资金全覆盖 意义重大
修订完善《政府采购法》的组织程序和方式方法，就可以以立法修改实现对政府采购资金的全覆盖，从而进一步实现立法目标。
第一，有利于政府采购在财政支出管理体系上发挥重要作用。修订完善《政府采购法》，是推进政府治理体系现代化、建设人民满意服务型政府的应有之义，是健全宏观调控体系，推动经济高质量发展的重要举措；是完善社会主义市场经济体制改革、优化营商环境的必然要求；是全面实施预算绩效管理、完善标准科学规范透明、约束有力的预算制度的基础保障。通过立法完善能够使政府采购基本涵盖财政预算的绝大部分交易性支出，与政府采购是财政支出管理体制改革的“三驾马车”之一的地位更加相符。
第二，有利于加入GPA世贸组织政府采购协定。此定义符合国际通行做法，有利于我国政府采购工作与国际接轨。相信本次政府采购修订能够使我国政府采购制度向规则更加国际化、管理更加市场化、采购更加透明化的方向发展，为我国加入GPA谈判工作提供支持。
第三，有利于采购人依法执行。此项改革看似扩大了政府采购范围，增加了政府采购内容，增大了工作量，但由于都在同一法律规范下操作，事实上更有利于采购人执行。同时，还可以在采购程序上进行优化，区分不同类别，繁简结合，确定不同采购程序。比如：政府采购可以分为集中采购和分散采购，分散采购再分为限额以上采购、小额采购和零星采购。与现行采购法相比较，实质上是增加了小额采购和零星采购，而这一部分又是数量最为庞大的采购。做好这一部分的采购，是《政府采购法》修订成败的关键。建议可以结合工作实际，此类采购可以采取简便灵活的方式方法进行规范管理。比如：零星采购可以确定10000元以下的采购，只要采购事项合理合规，可以不签订书面合同，参照现行报销规定，有两人以上签字，即可确定为合法合规的政府采购。
第四，有利于政府采购数据统计和使用。当前，政府采购数据统计非常繁杂，耗费了大量人力财力，但由于先天不足，数据失真，分析不全面。因此，一旦部门预算编制完成，政府采购数据也就自然生成，直观、全面、真实，而且这个数据将会比现有数据成几何性增长，数据使用也更方便。同时，这样也有利于有关部门对政府采购工作实施审计、巡视、监督工作。
（最高人民检察院计划财务装备局政府采购处处长辛林）
