作者：贾先勇 郑笑来 余亚成 曹葆华
关键词
串通投标；控股关系
案例回放
近日，审计机构在例行检查时，注意到一个刚发布中标公告的医疗设备采购项目，通过“天眼查”发现中标供应商A和排名第四的供应商B存在投资控股关联关系，随后展开调查。审计机构通过第三方查询后，又对主要股东或出资人信息进行查询，发现分布在两个省的供应商A、B、C存在控股关系，遂以三家公司涉嫌围标串标为由，要求项目中止，并要求财政部门处罚供应商A、B、C三家供应商。
此项目共有9家供应商投标。招标文件要求：单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商，不得同时参加同一包的采购活动，并要求提供投标供应商之间应不存在直接控股、管理等关联关系书面承诺函。
财政部门联系A、B、C三家供应商后，三家供应商现场承认存在股东控股关联关系，但否认有围标行为，理由是三家供应商投标之前，并不知道互相去投同一包，至于出具的承诺函，只是投标文件的组成响应部分。财政部门认真核查了三家投标文件，没有发现围标痕迹，让三家公司出具了说明书，但还是根据《政府采购法实施条例》第十八条中明确“单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商，不得参加同一合同项下的政府采购活动。”之规定，三家供应商出具了信息不真实的承诺函，A供应商中标无效；三家供应商属于提供虚假材料谋取中标，分别列入不良行为记录名单，并一年内禁止参加该系统采购活动的处罚。
问题引出
投标供应商之间存在控股、管理等关联关系，同时参加同一包采购活动，一定是围标串标吗？
专家点评
针对此案例，资深评审专家吴清认为，供应商之间存在关联关系和围标串标是两个概念。为规范采购运行，许多单位要求出具“关联供应商不得参加同一合同项下采购活动的具体情形的承诺函”是普遍做法，这个承诺函在一定程度上会对供应商围标串标起一个警戒作用，但投标前，若不是恶意围标串标，供应商彼此之间并不知道谁会来投标，特别是一些投资许多公司的关联人，所以，存在控股、管理等关联关系的投标供应商，同时参加同一包采购活动，并一定全是围标行为。但这一情形不符合《政府采购法实施条例》第十八条“单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商，不得参加同一合同项下的政府采购活动。”之要求。
多年从事采购审计工作的孟正园高工说，现行法律法规中，对于围标串标有判定的依据和处理办法，《中华人民共和国政府采购法》第七十七条、《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七十四条、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称“87号令”）第三十七条，都对串标情形和恶意串通情形作了规定，判定供应商是否属于“串通投标”的行为，需要获取足够的客观证据，谨慎核实供应商的行为。对于投标供应商之间存在控股、管理等关联关系，同时参加同一包采购活动是采购法规的另行要求。
经手处理过不少此类案例的某大学政府采购业务负责人认为，为减少围标串标行为，许多单位出台了涉嫌围标、串标和陪标的行为，有的将“存在直接控股、管理等关联关系，同时参加同一包采购活动”列为其一。其实，由于开标前哪些供应商参与投标的保密性，在许多供应商投标之前，并不知道有无有关联关系同时投标，特别是对一些大公司，往往是公开招标唱标之后，有心人查询才知道的，就跟本案例中一样，若以围标串标理由就很勉强，若以违反《政府采购法实施条例》第十八条规定是符合法规要求的。现实中，为避免这种行为，建议把此作为无效投标条款，提前进行资格审查，不但会发现投标人间是否存在关联关系，还能判断出有效投标人是否满足三家，对供应商也是一种有效保护，也真正落实了“单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商，不得参加同一合同项下的政府采购活动”要求。
法规适用
《中华人民共和国政府采购法》
第七十七条 供应商有下列情形之一的，处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
(一)提供虚假材料谋取中标、成交的；
(二)采取不正当手段诋毁、排挤其他供应商的；
(三)与采购人、其他供应商或者采购代理机构恶意串通的；
……
《中华人民共和国政府采购法实施条例》
第十八条 单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商，不得参加同一合同项下的政府采购活动。
第七十四条 有下列情形之一的，属于恶意串通，对供应商依照政府采购法第七十七条第一款的规定追究法律责任，对采购人、采购代理机构及其工作人员依照政府采购法第七十二条的规定追究法律责任：
（一）供应商直接或者间接从采购人或者采购代理机构处获得其他供应商的相关情况并修改其投标文件或者响应文件；
（二）供应商按照采购人或者采购代理机构的授意撤换、修改投标文件或者响应文件；
（三）供应商之间协商报价、技术方案等投标文件或者响应文件的实质性内容；
（四）属于同一集团、协会、商会等组织成员的供应商按照该组织要求协同参加政府采购活动；
（五）供应商之间事先约定由某一特定供应商中标、成交；
（六）供应商之间商定部分供应商放弃参加政府采购活动或者放弃中标、成交；
（七）供应商与采购人或者采购代理机构之间、供应商相互之间，为谋求特定供应商中标、成交或者排斥其他供应商的其他串通行为。
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）
第三十七条 有下列情形之一的，视为投标人串通投标，其投标无效：
（一）不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制；
（二）不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜；
（三）不同投标人的投标文件载明的项目管理成员或者联系人员为同一人；
（四）不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异；
（五）不同投标人的投标文件相互混装；
（六）不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出。
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