在跨境支付场景下，技术跃迁带来制度供给的滞后，不同法域之间存在监管标准差异、支付系统标准不统一、法律地位不确定等系列难题，要化解上述难题，需要从监管协同、技术标准、治理机制等多维度协同推进。
随着全球金融科技的迅猛发展，以央行数字货币（CBDC）为代表的法定数字货币正在推动跨境支付格局发生深刻变革。法定数字货币依托区块链、智能合约等底层技术构建点对点的结算机制，在显著提升跨境支付效率、降低交易成本的同时，也为提升发展中国家在全球金融体系中的话语权提供了契机。然而，技术跃迁也带来制度供给的滞后，特别是在跨境支付场景下，不同法域之间存在监管标准差异、支付系统标准不统一、法律地位不确定等系列难题，要化解上述难题，需要从监管协同、技术标准、治理机制等多维度协同推进。
法定数字货币对传统跨境支付体系的革新
1.区块链技术重塑跨境支付路径
传统跨境支付主要依赖代理行模式运行，在该模式下，支付链条极其冗长，支付指令往往需经由多个中介机构层层传递，过程涉及SWIFT报文转换、货币兑换、合规审查等多个复杂环节，导致跨境交易普遍存在成本高昂、支付周期冗长、信息不透明等突出问题。代理行模式在全球范围内适用，其运行必须遵守经营所在地司法管辖区的法律法规，尤其在反洗钱、打击恐怖主义融资、税收透明度等合规领域，面临多重监管要求，加之不同银行在结算信息传输标准和接口规范上存在差异，进一步加剧了支付流程的复杂性与合规成本。
而以央行数字货币为代表的法定数字货币通过区块链基础实现了对传统支付路径的重构。作为去中心化的分布式账本技术，区块链具有去中介化、不可篡改性等技术优势，可以在不同司法管辖区之间构建点对点的清算与结算机制，通过缩短支付链的形式，显著减少对传统中介结构的依赖，有效提升整体运行效率。另一方面，智能合约作为区块链上的一种去中心化、自动执行且难以被篡改的新型合同，将法律条款、监管要求等转化为可自动执行的代码，智能合约一旦满足预设触发条件，即可自动完成清算与核对流程，显著提升跨境支付的可预期性与自动化水平。
2.区块链技术推动跨境支付网络互联互通
区块链技术的核心优势在于通过标准化协议实现不同央行数字货币系统的无缝对接。国际清算银行（BIS）推动的多边央行数字货币桥（m-CBDC Bridge）项目，连接中国香港、泰国、阿联酋和中国人民银行，构建了地区间的批发型CBDC原型平台。2022年12月11日，习近平主席在首届中国－海湾阿拉伯国家合作委员会峰会上，就金融投资合作指出“深化数字货币合作，推进多边央行数字货币桥项目”。该平台充分考虑兼容性，能够满足不同地区的监管要求及技术标准，允许中国数字人民币、阿联酋央行数字货币等异构系统直接交互，通过多边治理架构，能够有效保障本国货币主权。
3.打破垄断格局增强发展中国家金融自主性
当前，国际主流支付体系的技术标准与规则制定权被发达国家垄断，其主导了SWIFT（环球同业银行金融电讯协会系统）、CHIPS（纽约清算所银行同业支付系统）系统。发展中国家在SWIFT报文格式、清算规则等核心领域缺乏话语权，只能被动接受，极易受到单边金融制裁威胁，严重威胁本国金融安全与主权独立。法定数字货币以国家信用背书为支撑，基于区块链技术，通过开源协议实现跨链互操作性，为构建更加多元、开放、包容的跨境支付体系提供了新路径，推动传统跨境支付体系从高度中心化转向适度中心化，为更多国家平等参与国际金融治理提供了机会，提升了发展中国家在规则制定中的话语权。
为增强本国经济主权，全球多国央行已将法定数字货币作为提升跨境支付效率、增强金融主权和推动货币体系数字化转型的重要战略工具。据统计，全球共有134个国家和货币联盟（占全球GDP的98%）正在积极探索CBDC的可行路径，其中已有66个国家处于开发、试点或启动阶段，正在进行CBDC试点项目的数量达44个，创历史新高。其中，欧洲国家也在加快批发型CBDC的测试步伐，既包括本国范围内的测试，也涉及跨境交易场景下的测试。我国作为全球最早启动法定数字货币研发与试点工作的国家之一，目前已发行了以国家信用为支撑的数字人民币（e-CNY），除在国内广泛开展零售型数字人民币试点以外，2021年中国人民数字货币研究所加入国际清算银行创新中心牵头的“多边央行数字货币桥”（m-CBDC Bridge）项目，联合阿联酋中央银行、泰国中央银行、中国香港金融管理局共同探索法定数字货币在跨境支付中的应用。此外，我国于2015年上线CIPS，作为人民币国际化进程中的关键金融基础设施，CIPS已经成为境外机构进行跨境人民币支付和清算的主要渠道之一。
法定数字货币跨境支付面临的障碍及协调难题
1.法定数字货币跨境规则碎片化突出
法定数字货币的跨境流通本质上是一种跨境货币主权的技术延伸，但目前各国在数字货币监管上尚未形成统一规则或协调机制，导致法定数字货币跨境使用面临显著的制度障碍。在国际金融监管层面，各国在CBDC监管的规范体系、监管强度、监管标准以及监管能力等方面存在显著差异，这种监管规则与监管能力的不一致性对CBDC跨境监管造成困难。
一方面，各国加密数字货币规则正在形成当中，对数字货币的法律属性界定仍存在根本分歧，如我国就明确赋予了央行数字货币的法定货币地位，对以比特币为代表的私人发行的货币采取了禁止的态度，但也有部分国家对加密数字货币采取资产属性定位，仅将其视为特殊制度工具。
另一方面，数字货币法律地位的不明确导致其在准入标准上分歧明显，有的国家采取相对宽松的标准，有的国家为避免境外数字货币渗透可能冲击其货币主权或加剧资本流动风险，从而设置更高壁垒，以维护国家货币主权。这种规则上的割裂，不仅加剧了法定数字货币的跨境制度摩擦，也反映出全球范围内对数字货币主权边界与金融安全的深层次担忧。
2.隐私保护与监管穿透之间的平衡难题
分布式记账技术的不可篡改性与全链路可追溯性，使每笔交易都可以形成可验证的数据轨迹，通过链上留痕实现资金流向的全程溯源，能够满足各国监管部门在开展反洗钱与反恐怖融资监控提供技术支撑。但对用户而言，其对金融隐私的合理期待又要求对支付行为具备适当的可匿名空间，这种匿名与穿透的双重目标在制度规范层面往往难以兼容，在国际标准缺乏背景下很容易造成监管盲区与执法冲突。同时，法定数字货币的跨境支付天然的涉及多法域监管主体与技术平台的协同参与，交易数据需要在不同主体之间频繁流转。这不仅面临复杂的跨境数据流动的法律障碍，也对各国数据主权形成严峻挑战。
在当前的全球数据治理格局中，数据作为各国重要的战略资源被赋予主权属性，不同国家的数据跨境流动方式迥异，形成了以美国贸易优先的自由流动模式、欧盟人权优先的域外管辖模式以及我国安全优先的属地模式。这种制度差异进一步加剧了数字货币跨境流动规则的碎片化，制约了其全球流动的空间。
3.技术标准与支付系统兼容之间的冲突
各国央行在推动CBDC发展过程中，普遍采用自主研发、自主部署的技术路径，由于各国技术标准迥异，导致各国CBDC在账本结构、通信协议、加密算法、报文格式、结算机制等关键技术层面存在明显差异。我国数字人民币采用“中央银行-商业银行/其他运营机构”的双层运营体系与准账户体系，而欧洲央行数字欧元探索则偏向于账户式与代币式的混合结构，这种底层架构的分化直接影响系统接口的兼容性，严重阻碍跨境CBDC系统之间的互联互通。如何在技术层面兼容性与安全性之间取得平衡，依然面临巨大的协调与治理挑战。
推动法定数字货币跨境支付治理优化的多元路径
法定数字货币作为全球支付体系变革的重要引擎，其跨境流通与应用涵盖技术、规则、治理乃至国际政治博弈等维度，化解其多元矛盾必须从多主体、多维度的治理角度切入。
1.构建多层次国际监管协调机制
当前法定数字货币跨境使用中面临的规则碎片化问题，根源在于各国在货币主权、数据主权、金融安全等领域的立场差异，导致制度设计、标准适用缺乏协调机制从而形成规则孤岛。破解这一困局亟待通过国际组织力量建立具有包容性、灵活性的国际监管协调机制，最大程度兼顾各国不同利益诉求。国际组织作为国际货币金融体系治理的重要参与者，在国际规则构建、风险调节与平台协调等方面发挥着不可替代的作用。应当依托国际组织平台积极推动CBDC跨境监管协调机制建设，就法定数字货币法律属性、信息披露、跨境反洗钱与反恐融资标准等达成初步共识。近期，金融稳定委员会（FSB）宣布成立跨境支付数据论坛，作为2024年发布《跨境支付相关数据框架建议》的重要成果，旨在解决各国和地区间因法律、法规及惯例差异导致的不必要摩擦，为加强跨境支付中数据相关问题上的合作提供合作共识。
另外，应在多边合作框架之外，进一步鼓励区域性协调机制的发展。通过推动区域层面的CBDC规则协调对接机制，为推动全球范围内的制度协同提供样本。法定数字货币跨境支付不仅是技术革新，更是全球金融治理格局的重构。我国必须在这一变局中，主动参与国际规则制定，通过强化支付规则供给，推动形成兼顾创新驱动与风险防控的监管体系。如我国在“一带一路”倡议下，积极推动与沿线国家在数字支付、监管技术等领域开展双边与多边合作。
2.引入技术治理机制促进隐私与监管的动态平衡
数字货币的崛起，对监管发起巨大挑战。传统金融体系通过银行及支付清算系统来进行货币结算和资金转移，而区块链技术和智能合约使得金融交易可以在去中心化的网络中自动执行，使其在不依赖传统结算中介的情况下，完成资产转移、支付和结算。尤其是基于区块链技术的数字货币和支付创新，使得结算过程变得更加去中心化和去中介化。基于区块链底层技术带来的去中心化风险随之带来的就是权力失衡、数据霸权、技术滥用以及虚拟财产侵权等风险。而在数字货币和区块链技术的推动下，跨境金融数据流动不再依赖于传统的银行系统和支付网络，数字资产可以直接在全球范围内流动，并且实时结算。这种数据货币的流动打破了传统的资金结算规则，创造了一个更加全球化、数字化的结算环境。
由于数字货币的去中心化特性，传统的监管框架很难有效地控制这些新型资产的跨境流动和交易。监管必须与快速发展的金融科技相适应，通过监管科技与数据驱动的智能监管机制实现对新型金融活动的有效管控。一方面，监管机构借助大数据分析技术等科技化的监管手段实现对链上交易行为的实时监控。同时，监管机构还应积极将监管规则转化为代码嵌入到区块链上的智能合约架构中，通过代码进行治理。另一方面，还可通过间接监管对重要节点进行监管，实现对链上活动的自动化监管与职能合约校验，在降低监管成本的同时实现监管嵌入与技术治理的统一。如基于区块链的法定数字货币在跨境支付中就面临结算终局性不确定等问题。在区块链网络中，其去中心化特征导致交易散布于多个节点中，交易的终局性只能在各个节点中的交易完成后方可实现，而不同节点中的交易确认可能存在时间差异，导致结算终局性因结算时间不一致而存在差异，从而使得结算的终局性受到影响，并引发问责问题。即使相关法律框架以及区块链的规则、程序和合同已经定义了结算最终完成的时点，采用概率结算仍然可能导致法律上的终局性与技术上的结算存在不一致，从而使参与方对交易结算的状态产生不确定性。对此，欧盟在区块链结算上还采取了通过引入技术标准方式争取主导权，如《欧盟中央证券存管条例》（CSDR）第43条明确将区块链结算终局时点与特定技术指标进行绑定，以确保交易的法律确定性和结算的不可撤销性，并积极推动国际标准化组织采纳欧盟主导的区块链互操作性标准。
3.推动跨境支付技术标准协调统一
标准治理作为软法治理的重要形式，与传统意义上的硬法不同，具有非强制性、灵活性等特征，能够通过沟通、对话等灵活方式引导多主体就复杂问题达成共识。在法定数字货币跨境支付场景中，技术标准与规则统一不仅是实现系统互操作性的前提，更是缓解各国在数据处理、隐私保护等方面制度冲突的关键路径。当前，不同国家和地区在CBDC技术架构、信息安全等级、合规接口等方面存在显著差异，在跨境支付场景中往往难以形成操作互认。通过推动软法形式的标准治理，可以在规避国家间主权冲突与制度强制干预的同时，增强跨国技术合作的包容性与灵活性。如BIS创新中心香港中心联合香港金融管理局与香港应用科学技术研究所共同推进的Aurum项目，通过发布详细的技术手册和源代码，为促进全球央行之间提供了技术蓝本，这种方式不仅降低了数字货币系统技术壁垒，还有助于建立以软法标准为基础的国际互信机制。
4.优化法定数字货币跨境支付法律框架
对于法定数字货币跨境支付而言，不同司法管辖区在货币法律定位、支付清算规则、数据跨境流动、反洗钱与反恐怖融资标准方面的差异都是制约法定数字货币跨境支付的关键，都可能因不同司法管辖区法律适用冲突、监管标准不统一而引发风险。完善的法律制度是保障法定数字货币跨境支付安全、高效运行的制度前提，优化法定数字货币跨境支付法律跨境需要在国内与国际两个层面系统推进。从国内层面来看，要加速完善相关法律法规，着力在隐私保护与反洗钱、反恐怖融资的监管穿透之间实现平衡，如通过可控匿名等技术手段实现对不同领域实现不同程度的匿名管理。在国际层面，如在双边层面，各国可以通过签署合作备忘录或建立双边监管协议，明确跨境金融活动中的职责分工，加强在跨境金融交易、资本流动监测等领域的信息互通。通过双边合作，可以及时共享反洗钱、反恐融资的相关数据，共同打击跨境金融犯罪，减少监管盲区和风险扩散的可能性。
5.构建多元共治的跨境支付治理体系
目前，已有多国积极开展了央行数字货币跨境支付项目。国际清算银行（2021）根据系统互联互通的融合程度，将其划分为兼容模式、互联模式以及共同平台模式。其中，我国目前深度参与的多边央行数字货币桥项目即属于共同平台模式。该模式通过多元参与、分层治理的共治框架为全球法定数字货币跨境协作提供了重要借鉴。该模式的运行机制并不触及各参与国央行的货币发行权与货币主权边界，面对不同国家差异化的监管要求，通过模块化的设计，参与国央行可以根据自身需求定制调整，减少因制度差异导致的障碍及冲突。多边央行数字货币桥项目涉及多个国家的央行及相关机构，各参与者通过多边央行数字货币桥项目实现了在技术标准、合规框架和监管协调等领域的协同机制，初步形成了一个多层次、多维度的跨境支付治理网络。这种多元共治的治理模式，有效缓解了跨境支付中法律适用不一致、监管标准不统一等问题，为构建一个安全、高效、开放、包容的全球支付体系提供了有力支撑。
朱立良
复旦大学法学院
来源：2025年9月（上）第17期《中国外资》杂志
