南财教授再发AER——污染治理新思考

近日，南京财经大学副校长张炳教授与对外经济贸易大学刘梦迪副教授、芝加哥大学Michael Greenstone 教授、王绍达助理教授、香港大学何国俊教授以及加州大学圣塔芭芭拉分校Mark Buntain教授合作的论文“Does the Squeaky Wheel Get More Grease? The Direct and Indirect Effects of Citizen Participation on Environmental Governance in China”在经济学国际顶尖期刊 American Economic Review正式发表。

【摘要】我们在中国进行了一项全国性的实地实验，以评估当公司违反污染标准时，将公司分配给公共或私人公民上诉的直接和间接影响。有三个主要发现。首先，公众通过社交媒体向监管机构提出上诉，大大减少了违规行为和污染排放，而私下上诉则导致了更温和的环境改善。其次，公众呼吁似乎使监管机构的注意力从促进经济增长转向避免污染引发的公共动荡。第三，基于地级处理企业比例的随机变化，治理企业的污染减排量不会被控制企业抵消。

【关键词】公民参与、社交媒体、环境治理

【原文链接】Does the Squeaky Wheel Get More Grease? The Direct and Indirect Effects of Citizen Participation on Environmental Governance in China (hku.hk)

1.引言

本文提出了四点贡献。首先，这项全国性的实验使我们能够就公民参与何时以及如何影响大规模治理提供独特的见解。其次，本文还涉及关于社交媒体政治和经济后果的新兴文献。第三，我们增加了关于环境政治经济学的文献。第四，本文将中国地方治理模式的政治经济学的两条文献线联系起来。

2.背景

目前，全世界有28亿人面临空气污染，15亿人与受污染的水源打交道，对健康、生产和福祉构成严重后果。尽管有标准、法规和公开排放数据，但政府对环境标准的执行不力是一个共同的挑战。中国作为世界上最大的工业制造国和污染国，也在努力解决类似的问题。中国生态环境部运营着一个庞大的连续排放监测系统（CEMS），跟踪24,620个主要污染源的排放，但超过33%的CEMS企业在2019年违反了法规。为什么尽管有系统监控，企业仍会超过污染限值？即使中央政府收集和披露了高质量的污染信息，当地的环境保护局 （EPA） 官员也需要数月的现场调查。同时，他们必须平衡经济发展和环境保护，这使得防止大型污染者利用经济杠杆对抗地方监管机构具有挑战性。在环境治理中，政府被视为至关重要，它迫使监管机构加强政府在执行标准方面的问责制。中国已经建立了正式的公众污染渠道，环保人士利用社交媒体敦促公众反对污染者。在这项研究中，研究人员探讨了环境治理中的公民参与是否能改善环境质量，并阻止这种影响发生的途径

3.实验与数据

3.1.  实验设计

样本由中央政府要求在 2020 年 1 月 1 日之前安装 CEMS 的 24,620 家污染企业组成。我们将这些公司随机分配到几个实验部门，旨在揭示私人和公共呼吁的影响，阐明解释政府和企业反应的机制，并了解是否存在一般均衡影响。关注的主要结果包括每家公司的每日违规状况和每日平均空气和水污染排放浓度，以及地级环境SO₂浓度。

实验武器：公共和私人呼吁。图 2 以图形方式描述了这些公司如何被随机分配到三大类实验组：对照组 （C）、“私人上诉”组 （T1）、和“公众呼吁”组（T2）。我们使用这些实验组来确定不同诉求相对于现状监管反应以及彼此之间的因果效应。重要的是，这些处理方法反映了公民参与环境治理的现有和批准的方式。

机制。在实验性治疗组中，我们进一步将公司随机分配到特定的治疗组，以研究整体私人 （T1） 和公共 （T2） 治疗效果的几种潜在机制。具体而言，T1私人上诉是按照生态部推荐的有关环境问题的上诉渠道以几种不同的方式提出的：包括通过社交媒体群组（T1A）上的私信向监管机构提出私人申诉、在政府网站群组 （T1B） 上向监管机构提出私人上诉、通过政府热线小组 （T1C） 向监管机构提出私人上诉、通过电话向公司提出私人上诉 （T1D）。

一般均衡。我们还通过实验研究了污染诉求的间接或一般均衡后果。尽管公共和私人上诉适用于公司层面，但它们也可能影响监管机构在其管辖范围内执行标准的方式。一方面，监管资源可能是固定的，对治疗组中的违规者实施监管资源可能会排挤监管资源，而这些资源本来应该分配给以前没有违反标准的控制公司或处理公司，可能导致排放和违规行为的增加。另一方面，这种处理可能会通过以下方式产生积极的溢出效应：（1）导致地方政府普遍执行环境法规，因为他们将增加的呼吁解释为公众对环境质量的广泛不满的迹象;（2）促使这些公司主动减少排放，因为他们将对违规者的上诉和执法的增加解释为监管严格程度提高的证据。这些广泛的力量在相反的方向上起作用，是否占主导地位最终是一个经验问题。

3.2. 实验实施

实验期从2020年5月6日开始，到2020年12月31日结束。有三个关键步骤：（1）根据过去24小时内的数据，识别和验证违反排放标准的CEMS公司;（2）根据实验设计，通过不同渠道提出上诉;（3）记录政府的回应。

3.3. 数据、平衡测试和治疗的经验描述

分析是在结合多个信息来源产生的数据集上进行的。这些生态环境部数据涵盖了所有CEMS公司，包括公司名称、社会信用代码、行业、主要污染物类型、各种污染物的每小时排放浓度、每小时的气体和水流量、污染违规状况等信息。

另外两个政府数据集是关键因素。首先，我们合并了 2020 年通过 12369 网站或电话对 CEMS 公司提出的所有公民上诉的生态环境部（MEE）数据。该上诉数据库包括其他公民自愿提出的上诉以及实验产生的上诉。其次，我们还合并了商务部关于企业注册的行政数据。这些数据包含有关成立日期、行业、营业地址、营业类型、注册状态和其他措施的信息。使用社会信用代码将公司注册数据与CEMS数据合并。

表 2 报告了实验组的平衡测试。在第（1）栏中，我们给出了对照组的平均值和标准差，包括不同行业的企业份额、上一年支付的污染罚款总额、上一年的频繁违规者以及处理前环境绩效的各种指标（在处理开始前的八周内）， 包括违规行为的严重程度和排放浓度。然后，我们将每个治疗组与对照组进行比较，通过在一组治疗假人上运行每个结果变量的回归来实现。在第（2）至（6）列中，我们给出了每个变量臂组合的回归系数和标准误差。正如我们所看到的，治疗臂与对照臂在几乎所有维度上都保持了良好的平衡，这证实了我们的随机化执行得很好。

4. 实证结果

本节介绍估计以下计量经济学模型的基线结果：

其中y_ijt 是公司i的感兴趣结果，分配给arm j，在t当天。T_ij表示随机分配的公司i的arm，它与Post_t交互，这是一个虚拟变量，在实验开始后等于1。我们控制了个体固定效应，和时间固定效应。由于我们在地一级交叉随机化了处理强度，因此我们还估计了更饱和的规范，其中包括按省份划分的固定效应，以控制区域执法的时变差异。标准误差按都道府县和周双向聚类。

污染诉求和环境绩效

表3总结了对三种环境绩效措施的公式（1）的两个版本的估计结果。

违反。结果表明，上诉大大减少了侵权行为，尤其是公众上诉。在首选列 （1b） 规范中，与对照组相比，私人上诉处理 （T1） 将每日违规的概率降低了 0.227%;这大约是对照组平均值0.936%的24%。公众上诉处理 （T2） 将违规概率降低了更大的幅度：相对于对照组的平均值，约为 62%。该表还记录了量级差异在统计学上是显著的，因为在常规显著性水平上拒绝了公共上诉处理的零假设，即公共上诉处理的幅度小于私人上诉处理的原假设。最后，我们注意到，两种规格的结果在数量上是相似的。

排放。表3的第（2）和（3）列显示，公共上诉处理（T2）导致空气和水污染排放浓度大幅降低，而私人处理（T1）导致的减少要小得多。优选（2b）和（3b）规范的结果表明，公众呼吁使企业日均SO₂排放浓度降低16.2ug/m³，日均COD排放浓度降低2.2 ug/ L;与对照组的SO₂和COD排放浓度水平相比，分别下降了12.2%和3.7%。此外，估计还表明，私人上诉处理略微降低了这两项空气和水排放浓度的测量，但影响要小得多，并且不会根据传统标准判断为具有统计学意义。

5. 结论

本文在中国进行的全国性实地试验主要有三个发现，即通过官方认可的渠道对污染违法行为进行私下和公开的随机上诉。首先，公众通过社交媒体向监管机构提出上诉，使违规行为减少了60%以上，空气和水污染（SO₂和COD）浓度分别降低了12.2%和3.7%。相比之下，私人呼吁导致了更温和的环境改善。有趣的是，减排量集中在实验前严重超标的工厂，而不是刚好超标的工厂，违规减排量集中在实验前经常超标的工厂。

其次，通过在微博帖子中添加“喜欢”和“分享”来实验性地提高社交媒体对违规行为的呼吁的可见性，从而加大了监管力度。具体而言，这种干预使监管机构对上诉作出答复的可能性增加了40%，对上诉的书面答复的长度增加了一倍，现场调查的可能性增加了近65%。总体而言，我们得出的结论是，加强监管力度是处理方法对企业环境绩效产生积极影响的重要来源。

第三，我们发现一般均衡效应并不能抵消部分均衡效应。如果有的话，它们甚至可能加强部分平衡效应。这个评估实验的31个一般均衡后果的难得机会是基于在中国333个都道府县中随机改变接受这种处理的企业的比例。

这篇论文至少具有一些更广泛的含义。首先，它提供了关于公民投诉和诉求对环境治理的影响的实验证据，并强调了社交媒体在促进公民参与中国政策执行方面的力量。研究结果表明，社交媒体提供了公众要求严格执法的强烈信号，这反过来又促使监管机构重新调整其方法，以应对环境监管所涉及的权衡。其次，它加深了我们对政府、企业和公民在中国地方治理体系中如何互动的理解。它表明，监管机构利用参与来衡量对公司实施代价高昂的监管的价值，尤其是当执法不严有可能引起公众关注时。此外，它还表明，未能严格执行现有环境政策不太可能是由于监管能力有限，而主要是由于缺乏自下而上的压力。因此，未来研究的一个有前途的方向是试图了解如何让更多的公民自发地参与环境治理。最后，关于不通过投票追究责任的政府在多大程度上对其公民负责，存在着广泛的辩论。本文的研究结果表明，这些政府仍然面临着重要的问责来源，事实上，中国的“污染战争”更广泛地说明了这一点。