关于破解民警执法难题促进执法规范化建设的思考

关于破解民警执法难题

促进执法规范化建设的思考

感谢作者：哈尔滨市公安局案管中心 于洋供稿

一、严重滞后的技术侦查部门现行工作机制。

技术侦查部门掌握着多项技术手段，往往从刑事立案伊始直到嫌疑人抓捕到案，技术侦查部门通过应用技术侦查手段直接掌握着嫌疑人的情况信息，以及可以证明此等情况的证据，而目前技术侦查部门工作是仅将其掌握的情况作为线索提供给侦查单位，供侦查单位锁定相关犯罪嫌疑人员及实施抓捕，不履行任何证据收集职能，不提供任何其获取的案件相关材料。理由是技术侦查是秘密手段，有内部规范文件要求技术侦查部门不提供任何材料，目前工作机制完全是遵守保密纪律规范。

司法实践中，技术侦查部门所掌握的案件情况材料，在证明案件犯罪事实、支撑提起诉讼、建立法官内心确信有着不可替代的作用，但往往因为技术侦查部门不提供材料，使得案件在诉讼程序中进入僵局，甚至造成案件无法交付审判。因技侦手段属秘密而不提供获取的材料，形成了如今技术侦查部门手握利器而不出功的局面。打破此种限制侦查办案工作的瓶颈已迫在眉睫。

《刑事诉讼法》技术侦查措施这一节中第一百五十二条规定，依照本节规定采取侦查措施收集的材料在刑事诉讼中可以作为证据使用。依照该条款，说明技术侦查获取的材料具备进入到刑事诉讼中作为证据使用的证据资格，而且也是司法实践中极为需要的证据类型。全国已有省份就技术侦查证据材料在刑事诉讼中使用的规范性文件，例如浙江省的《关于刑事诉讼中技术侦查证据材料使用若干问题的指导意见》，对技术侦查证据材料的制作、移送、调取、审查等工作予以规定，为刑事诉讼中使用技术侦查证据材料提供了规范支撑。

技术侦查措施确属涉密工作，但涉密工作亦有等级和时限限制，更有涉密范围的界定。笔者不得知那份要求技术侦查部门不提供任何材料的内部规范文件是何时下发的，显然这份内部文件是与刑事诉讼法的要求相抵触和矛盾的，如果其出台在新修刑诉法之前，则因新刑诉法的颁布而自动废止。如果其出台在新修刑诉法之后，则违法而当然无效。技术侦查措施目前确属涉密，但在刑事诉讼法明确技术侦查获取材料作为证据进入刑事诉讼程序的法律规定下，其涉密范围已然不局限于公安机关技术侦查部门内部，而是要扩展到移送检察院、法院审查及使用，仅需在刑事诉讼流转过程中采取保密措施，避免泄密即可。

同时笔者认为，目前在技术侦查工作已然为全社会所共知；违法犯罪人员反侦查意识下，更对技术侦查工作有所知悉和了解；特别是在公开的法院判决书中已就技术侦查工作有所表述的情况下，技术侦查此项涉密手段是否在涉密时限上、涉密等级上依照当前实际而有所调整，甚至于解密都是个值得商榷的问题。

技术侦查部门工作应积极承担起获取、移送证据的工作职能。以工作涉密为由不履行提供证据材料的工作现状，实属自说自话、掩耳盗铃。需适应刑事诉讼发展要求，与时俱进，而不该故步自封。

二、不尽合理而又毫无执法保障的见证人制度。

依照我国刑事诉讼法规定，侦查机关在实施现场勘查、检查、搜查、扣押、辨认等侦查活动时，必须要有见证人见证。见证人制度是在刑事侦查活动中引入中立第三方，对公安机关侦查行为予以监督，避免侦查权滥用，从而确认上述侦查活动的合法性、真实性，视为程序正义的体现。见证人制度已成为现代刑事诉讼制度的一项内容，而被我国所引用，但却遇到了”水土不服”，常出现见证人缺失、见证人不适格、见证人虚设等情况。

笔者认为出现问题的原因在于一方面我国尚未建立群众公共服务体系，没有对公民个人履行社会职能的配套评价制度，人民群众并不必须参与到社会管理服务工作中，亦不因此而享有权利或福利保障。因此刑事诉讼中的见证人制度不存在可操作的制度基础和公共体系。

二方面犯罪嫌疑人影踪隐蔽、居所偏僻，侦查活动的紧急性和反生活常态的工作特征，往往上述勘查扣押等工作的场景发生在边远地区、高速公路的午夜时段，见证人无处寻找。即便侦查活动发生在居民区，因为事情与己无关且需担责，还可能因此与嫌疑人形成矛盾关系，担心事后被报复，以及“多一事不如少一事”的心理，很少有群众愿意作为见证人参与到侦查工作中来。并且见证人制度在侦查工作中增加了寻找见证人这项复杂工作，提升侦查工作时间成本，影响工作效率。

除上述见证人制度难以实现的客观制约之外，笔者亦对见证人制度其合理性提出质疑。

首先，见证人能否起到监督侦查工作的实质见证作用就是一个疑问。试想一个人参与到与己无关的刑事案件侦破工作中，面对强力的侦查权行使力量，他（她）是否有意愿、有能力去与之形成紧张的监督与被监督关系。同时，人民群众对于公安机关打击违法犯罪、查处犯罪分子持有肯定支持心理，在这种心态下，其行为角色更多是配合公安工作，而非监督公安工作，由此产生不了实质的监督见证作用。

其次，侦查部门实施上述现场勘查、扣押等侦查活动，嫌疑人在现场的情景下，嫌疑人亲历了整个侦查活动，对由此形成的文书材料阅读并签字确认，就此已形成了嫌疑人与侦查部门对该项侦查工作的一致认可意见，体现了嫌疑人对此项侦查工作真实性的确认。否则嫌疑人可拒不签字，由侦查人员注明情况。此时，如强加与案件毫无关系的第三方作为赋予该项工作真实性、合法性的必要条件，显然不尽合理。

笔者认为，为保证相关侦查活动的真实性，相对于见证人制度，侦查活动现场视频录像更具备可操作性与合理性，更符合侦查工作紧迫性的工作现实。由此笔者以为，见证人制度可以作为补充性规定，而不是应当性规定。即在实施有关侦查活动时，应当进行全程录像，可以邀约见证人对侦查活动予以见证，并由见证人在笔录上签名。

三、司法实践中，机械地将提请逮捕作为移送起诉的必经程序。

目前刑事诉讼程序法对于移送审查起诉案件的规定，并无必须对嫌疑人提请批准逮捕这一必经程序。而在司法实践中，除了醉驾案件外，其他刑事案件在公安侦查部门将案件移送审查起诉前，必须先报检察院提请批准逮捕，否则检察院对于移送审查起诉的案件不予接收。

实质上，给公安机关造成依据案件情况不适宜羁押而决定采取取保候审、监视居住的非羁押性强制措施后，在案件未发生转变，没出现提请逮捕必要的情况下，再提请检察院批准逮捕的先后自相矛盾的窘状。这种于法无据的司法实践，只源于检察院对于刑事案件嫌疑人羁押权的贪恋而自设的诉讼必经程序。为此，公安侦查部门不得不在案件移送起诉前，就对嫌疑人采取强制措施状态间来回往复，就依法针对案件情况是否采取羁押强制措施而自扇耳光。

在嫌疑人因身患疾病，看守所不予羁押，侦查机关据此而未予拘留的案件中，依检察院必须提请逮捕要求，将该人提请逮捕。在审查逮捕时，检察院依批准逮捕法定条件，不考虑是能否实行羁押的现实问题而作出批准逮捕决定。办案单位执行检察院逮捕决定，又要再履行一次投押手续，看守所再出具不适羁押说明，办案单位再向检察院告知未予执行情况。此情况下的提请逮捕程序，并无实际作用价值，徒增侦查部门工作负累。

综上，基于检察院对逮捕权的强力行使，机械的将提请逮捕作为审查起诉的必经程序，徒增公安侦查部门工作矛盾和工作负累，降低了刑事案件诉讼效率，也与我国目前降低审前羁押的刑事诉讼价值取向相矛盾。这种于法无据的前置必经程序，成为司法实践潜规则，有失刑事诉讼规范化建设。

笔者认为应将嫌疑人身患疾病、看守所不予羁押这一情况写入取保候审、监视居住的法律规定中，目前“生活不能自理”的规定，仍使得检察院对不予羁押情况予以批准逮捕，对公安机关执行逮捕工作形成困难。随着检察院“捕诉合一”改革，批准逮捕的侦查监督部门与公诉部门合并，逮捕决定权的行使将更为顺畅直接。由此部分案件可不必要求公安机关提请批准逮捕，而应由检察机关依照案件审核情况作出逮捕与否的决定。公安机关未予羁押而直诉的案件应该有所扩展，适当的减少诉讼中侦查机关与检察机关的报请程序，减少工作量，提升刑事诉讼效率，也能够避免公安机关出现前后矛盾的执法行为。

四、无实质意义的侦查终结程序。

目前我国刑事诉讼中，对于侦查终结的界定节点在案件移送审查起诉前，办案部门需制作相关文书先办理侦查终结，而后制作《起诉意见书》办理移送审查起诉。而司法实践中，案件在审核起诉、法院审理阶段，常伴随出现补充侦查工作。

一方面侦查机关因为案件羁押期限届满，又不易对嫌疑人变更强制措施，即便办案部门仍有尚未完成的侦查工作，为使得案件在嫌疑人羁押状态下推进诉讼程序而移送审查起诉。

二方面在检察院审查起诉、法院审理阶段，不可避免的存在司法审查对于侦查工作实现案件事实清楚、证据确实充分的证实情况的不同意见，而退回侦查机关补充侦查的情况，侦查机关需依照检、法意见积极开展侦查工作。由此移送审查起诉前的侦查终结程序与司法实践相背离和脱节，不具备实际意义。面对此种情况，办案部门又必须按照现行《公安机关办理刑事案件程序规范》要求，履行从办案民警到局长的审批程序，徒增执法人力和时间成本。此种关于办理案件侦查终结的程序规范其合理适当性存疑。

执法规范化的根本目的在于保障高效的刑事诉讼司法运行与人权保障。然而，目前某些既定规范或者已成为“规范”的司法实践，却成为公安侦查工作的羁绊和公安民警的执法痛点。笔者跳出以往执法规范化建设中，关于提升民警法律业务素养、强化执法监督考核、严格依照规范履行法定程序等老生常谈的话题，对问题突出的现有工作规范及司法实践作法提出质疑，认为执法规范化要先从规范本身是否符合我国社会环境和当前司法实际与价值取向、是否合理有据、是否起到实际作用等方面进行探讨，从而探求建立有利于执法办案的规范指引，营造良好的执法办案环境。

最后笔者认为推进执法规范化建设应从规范这个根本抓起，需要从顶层设计上把握好该建立什么样的规范，以适应执法办案现实，以破解当前公安侦查执法工作难题为指引，实现与时俱进、高效便捷、节省司法成本与保障人权的刑事诉讼发展。