《海上交通安全法》中海事行政命令的执行保障

摘要：《海上交通安全法》赋予海事管理机构发布海事行政命令的职权，以便履行水上安全监管职责。对于部分海事行政命令，在行政相对人拒绝执行时，法律法规并无直接惩戒措施。徒法不足以自行，海事行政命令无相应的执行保障措施也很难实施。对《海上交通安全法》进行梳理后发现，部分海事行政命令虽无直接保障措施，但结合海事行政命令针对的事项可以找到间接的保障措施。另外，无论是否有直接保障措施，要让海事行政命令发挥作用，都必须规范其发布。否则，海事行政命令不但没有保障，还存在行政诉讼败诉的风险。

关键词：《海上交通安全法》；海事行政命令；执行保障

        一、引言

       海事行政命令是海事行政主体依法要求特定的海事行政相对人为或者不为一定行为的意思表示。《中华人民共和国海上交通安全法》( 下称《海上交通安全法》) 规定了海事管理机构发布海事行政命令的职责，对于部分海事行政命令，法律法规直接设置行政处罚、行政强制等保障措施。但对于其他海事行政命令，相对人自我履行是主要形式，若相对人拒绝履行，法律法规又无相应的处罚、强制等措施，海事行政命令的执行力就遇到了挑战。在海事法律法规中，无惩戒措施的行政命令大量存在，造成了海事执法的困窘^[1]。以防台工作为例，海事管理机构发布离港防台的指令后，船舶若不执行，目前法律法规中尚无直接的罚则或强制措施对其处理。但若不对违反防台指令的船舶进行惩戒，海事管理机构防台工作的权威性将受到影响，由于违反防台指令会省去船舶择地防抗台风产生的费用^[2]，可能会导致更多的船舶效仿，下次防台组织工作将处于更加被动的局面。如何保障海事行政命令的执行事关海事管理机构执法的权威性，更事关海事安全监管工作的有效开展。笔者在梳理《海上交通安全法》相关条款后发现，这些海事行政命令虽无直接的保障措施，但根据海事行政命令所针对的事项可在相关法律法规中找到间接的保障措施，从而破解这一难题。实务中还发现，海事行政命令的更大难题在于规范海事行政命令的发布，否则即便有直接的保障措施也难以落实。

        二、《海上交通安全法》中海事行政命令的分类及其保障

       本文将海事行政命令按法律法规是否直接设置行政处罚、行政强制等保障措施分为有直接保障的海事行政命令和无直接保障的海事行政命令。

        ( 一 ) 有直接保障的海事行政命令

       根据沈革新等^[1]对海事行政命令的分类，本文将有直接保障的海事行政命令分为以下六类:

       第一类是责令改正违法行为。《海上交通安全法》规定在对相关违法行为进行处罚时，海事管理机构还应责令改正违法行为。如第103条规定，船舶在海上航行、停泊、作业，有下列情形之一的，由海事管理机构责令改正，对违法船舶的所有人、经营人或者管理人处2万元以上20万元以下的罚款。在处罚之前，海事执法人员会要求船舶纠正违法行为，若船舶拒不纠正，海事执法人员会采取限制操作等措施督促船舶改正。若船舶在受到处罚后又进行相同的违法行为，执法人员再次发现时可以重新对其进行处罚，且不违反一事不再罚原则。

       第二类是责令配合事故调查。《海上交通安全法》第84条规定，海事管理机构可以根据事故调查处理需要拆封、拆解当事船舶的航行数据记录装置或者读取其记录的信息，要求船舶驶向指定点或者禁止其离港，扣留船舶或者海上设施的证书、文书、物品、资料等并妥善保管。有关人员应配合事故调查，若拒绝、阻碍调查，海事管理机构可以依据该法第113条对其进行处罚。

       第三类是采取停航、限速或者划定交通管制区等交通管制措施。《海上交通安全法》第52条规定，对海上交通安全有较大影响的各种情形，海事管理机构可以实施相应管制措施并向社会公告。未遵守管制区的特殊规则的，海事管理机构按该法第103条第一款第一项进行处罚。

       第四类是指挥海上搜寻救助。《海上交通安全法》规定了海上搜救中心在海上搜寻救助中的指挥权，船舶、海上设施不依法履行海上救助义务，不服从海上搜救中心指挥的，海事管理机构依据该法第112条进行处罚。

       第五类是要求船舶采取加配拖轮、乘潮进港等安全措施。对于超长、超高、超宽的船舶或者操纵能力受到限制的船舶进出港口、港外装卸站可能影响海上交通安全的，海事管理机构可以要求船舶采取加配拖轮、乘潮进港等相应的安全措施。未按要求采取特殊的安全保障措施的，海事管理机构可依据该法第103条第一款第八项进行处罚。

       第六类是限期打捞清除碍航物。碍航物的所有人、经营人或者管理人应当在海事管理机构规定的期限内打捞清除碍航物。未在期限内打捞清除碍航物的，海事管理机构可依据《海上交通安全法》第106条进行处罚，并责令改正；逾期未改正的，海事管理机构有权实施代履行。

        ( 二 ) 无直接保障的海事行政命令

       根据海事行政命令针对的事项，本文将无直接保障的海事行政命令分为以下四类：

       第一类是维护港口安全的相关命令。《海上交通安全法》第91条第一款规定，船舶、海上设施对港口安全具有威胁的，海事管理机构应当责令立即或者限期改正、限制操作，责令驶往指定地点、禁止进港或者将其驱逐出港。违反这些命令的行为在《海上交通安全法》及其他法律法规中找不到直接的罚则，也即无直接保障。但是否有间接的保障呢？考虑到实施这些命令的目的及条件其实很快就能找到答案。这些命令是在船舶、海上设施对港口安全具有威胁的情形下发出的，旨在维护港口安全，其目的、条件和水上交通管制的目的、条件部分重合。《水上交通管制管理办法 ( 试行 )》第6条规定，遇有对水上交通安全有较大影响的情形，海事管理机构可根据需要实施水上交通管制。该办法虽没有直接列出船舶、设施对港口安全具有威胁的情形，但有一个兜底条款，即其他对水上交通安全有较大影响的情形。船舶、设施在港口的活动属于水上交通，那么船舶、设施对港口安全具有威胁的情形自然属于对水上交通安全有影响的情形。是否属于较大影响则要看威胁的程度，本文认为若船舶、海上设施对港口具有较大威胁，则可以适用该办法，可以实施交通管制。海事管理机构发布维护港口安全的相关命令，船舶、海上设施拒不执行的，可以按《海上交通安全法》第103条第一款第一项关于违反交通管制区的特殊航行规则实施处罚。但若船舶、海上设施对港口威胁不大，无法适用交通管制，则意味着即便违反这些命令后果也不严重，海事执法人员可以对其采取约谈、教育等替代措施。

       第二类是对存在严重危害海上交通安全、污染海洋环境隐患的船舶进行处置的命令。《海上交通安全法》第91条第二款规定，船舶、海上设施处于不适航或者不适拖状态，船员、海上设施上的相关人员未持有有效的法定证书、文书，或者存在其他严重危害海上交通安全、污染海洋环境的隐患的，海事管理机构应当根据情况禁止有关船舶、海上设施进出港，暂扣有关证书、文书或者责令其停航、改航、驶往指定地点或者停止作业。一般而言，对严重危害海上交通安全、污染海洋环境的隐患，如船舶超载、船员未持证等隐患，法律法规都有相应的罚则，对违反行政命令造成后果或情节恶劣的，《海事行政处罚实施细则》将其作为较重或严重情节进行裁量，从而实现了海事行政命令的间接保障。

       第三类是对未提供担保或者未履行其他法定义务的处置命令。《海上交通安全法》第91条第三款规定，船舶、海上设施发生海上交通事故、污染事故，未结清国家规定的税费、滞纳金且未提供担保或者未履行其他法定义务的，海事管理机构应当责令改正，并可禁止其离港。对于国际航行船舶，禁止离港后海事管理机构不批准船舶出口岸，船舶擅自离港的，可以按《海上交通安全法》第104条进行处罚。对于国内船舶不服从命令擅自离港的，虽无直接的罚则，但可以依据《海事执法协查管理规定》进行协查，并将其列入重点跟踪船舶。对被协查和重点跟踪的船舶到港必查，从而实现海事行政命令的间接保障。

       第四类是对可能威胁中华人民共和国内水、领海安全的外国籍船舶的处置命令。《海上交通安全法》第92条第一款规定，外国籍船舶可能威胁中华人民共和国内水、领海安全的，海事管理机构有权责令其离开。外国籍船舶不服从命令的，虽然无直接的罚则，但海事管理机构可以依据《海上交通安全法》第91条赋予的职权将其驱逐出港。若实施驱逐出港有困难，海事管理机构还可以依据《中华人民共和国海警法》第17条，请求海警机构协助驱离船舶。

        三、海事行政命令保障的实现

       通过上述分析了解到，《海上交通安全法》中海事行政命令均有相应的保障，但在实际工作中，海事管理机构发出的无论是口头还是书面，无论有直接保障还是无直接保障的行政命令，若相对人不遵守，海事管理机构其实较难实施上述的保障措施。以防抗台风为例，海事管理机构发出防台指令，海事执法人员直接登轮命令船舶离港防台，若该船舶不服从命令原地防台，海事管理机构要实现对船舶的处罚还应具备以下条件：

       一是防抗台风时，海事管理机构已经按照《水上交通管制管理办法 ( 试行 )》第六条实施了交通管制。

       二是已经向社会公告该交通管制。

       三是该公告的事项包括不得在港防台。

       四是海事执法人员发出的命令要符合一定的程序。在我国没有行政命令程序法的现状下，不管是口头、形体还是书面形式的行政命令，至少都应当包括以下三个程序^[3]：第一，调查取证，核实相对人的违法行为，固定证据；第二，告知相对人违法事实以及申辩陈述的权利，并倾听相对人的陈述和申辩，充分保障行政相对人的知情权和陈述权；第三，作出行政命令决定，告知行政相对人救济权利，并传达或送达到位。

       在实际的防台工作中，基层海事管理机构面对辖区数以百计的船舶，既无充足的资源也无必要对每艘船舶按上述条件及程序发布和实施行政命令。本文认为，若辖区经常存在不服从防台指令的船舶，则有必要先按条件一至三实施交通管制并公告，对于明显不配合防台指令的船舶，有必要再按照条件四完成必要的程序，以保障海事行政命令的实现。

       实现海事行政命令的保障其实并不简单，究其原因，主要是海事行政命令作为具体行政行为，影响行政相对人的合法权益，属于行政诉讼受案范围，必须按规定发布并送达到位。目前，在法院审理的行政命令相关案件中，就行政命令是否与行政处罚有相同的程序，特别是行政命令程序中相对人是否享有陈述、申辩权利的问题，不同的司法机关有着截然相反的态度。一些法院认为虽然法律法规对行政命令没有作出程序规定，但行政机关仍需遵循行政法的一般程序原则，让行政相对人享有陈述、申辩的权利^[4]。若海事执法人员发布海事行政命令时未能做到主体适格、权限正当、内容和程序合法，不但不能实现其保障措施，还面临败诉风险。

        四、相关建议

       新修订的《海上交通安全法》已经出台3年多，但在基层执法过程中，海事执法人员仍较少使用海事行政命令。究其原因，主要是海事执法人员在执法过程中更多地使用提醒、劝导、督促等工作方式，绝大多数行政相对人都听从劝导或提醒，自动地改正违法行为。这其实是柔性执法、说理式执法的一种体现，对于维护良好的营商环境具有积极意义。但这也导致基层海事管理机构对海事行政命令缺乏研究，当相对人不听劝导、督促或行政命令，法律法规又无直接的惩戒措施时，海事执法人员要么束手无策，要么违法行政。针对执行海事行政命令存在的问题，提出以下建议：

       一是加强对海事行政命令的研究，出台发布海事行政命令的指南或程序。海事管理机构对行政处罚、行政强制、行政许可等明显影响相对人合法权益的事项均出台了相关程序、指南或裁量标准等，但对于海事行政命令的规范缺乏研究，实践和理论均存在空白，执法人员只能自行摸索。为避免出现差错，执法人员一般选择尽量避免使用。这难免导致应使用海事行政命令而未使用的情况，存在行政不作为的风险。截至目前，各海事管理机构均极少使用禁止进港、限制操作、责令离开、驱逐出港等《海上交通安全法》新赋予的职权就是例证。因此，建议加强对海事行政命令的研究，出台发布海事行政命令的程序，规范海事行政命令的发布，保障海事行政命令的执行。建议海事行政命令的发布应遵循行政法的一般程序原则，确保行政相对人享有陈述、申辩的权利，维护相对人的合法权益。

       二是在发布海事行政命令前，多使用提醒、劝导、督促等柔性执法手段。相对于海事行政命令发布的严谨性，提醒、劝导、督促等方式更为宽松，更容易被相对人认可，既可达到同样的执法目的，又避免了执法风险。因此，建议在发布海事行政命令前，多考虑使用柔性执法方式，让相对人自行纠正违法行为或避免潜在风险，从而不必使用海事行政命令，这样可降低错误使用的风险。

       三是在发布海事行政命令时，要将执法效率作为考虑因素。以防台为例，发布防台指令后，海事管理机构要求在港船舶驶往安全水域避台。若每艘船都需海事执法人员按程序登轮发布海事行政命令，则海事管理机构很难在台风来临前完成防台任务。考虑到执法效率，海事执法人员只需对明显违反防台指令的船舶按程序发布海事行政命令，收集相关证据，事后对该船舶进行惩戒。对于其他船舶，可以以劝导、督促或口头命令为主。

       四是将海事行政命令的执行作为行政处罚的裁量因素。《海事行政处罚实施细则》第45条“经海事执法人员指出后，海事违法行为当事人及时纠正违法行为，且未造成危害后果的，可以从轻处罚”以及第49条“造成严重后果或者情节较恶劣的，按照严重情节进行裁量”实际上隐含了这一因素，建议进一步明确，将服从海事行政命令作为从轻情节，将拒绝海事行政命令作为严重情节。这样有利于引导相对人积极遵守海事行政命令，主动改正违法行为。

       五是利用通报机制，多渠道保障海事行政命令的执行。《海上交通安全法》第118条赋予海事管理机构对渔业船舶海上交通安全管理的职责。海事执法人员维护海上交通秩序时不可避免地要发布海事行政命令，但渔业船舶不遵守命令又不配合后续调查时，相关保障措施如行政处罚则很难实施。这时应运用通报机制，通报地方政府或渔业主管机关，对违法渔业船舶齐抓共管。

        五、结束语

       海事管理机构作为行政机关，依据《海上交通安全法》发布海事行政命令是其职责之一。但海事管理机构对如何发布、遵循什么程序，特别是在发布后如何保障海事行政命令的执行方面研究不深，无相关的程序或指南，造成了海事执法人员的困惑。本文对海事行政命令的执行保障做了初步探索，以期引起海事管理机构的重视，进一步规范海事行政命令的发布，促进海事管理机构依法履职。

参考文献：

[1] 沈革新,孙丽丽.《海上交通安全法》中的海事行政命令研究[J].中国海事,2023(11):49-51.

[2] 田小雷.海南省东方市船舶防抗台风管理研究[D].海口:海南大学,2017.

[3] 魏运桥.我国的行政命令研究[D].桂林:广西师范大学,2020.

[4] 郑璐娟.环境行政命令制度的困境与对策研究[D].青岛:青岛大学,2023.

作者简介：

许岩松，珠海海事局港口海事处，高级海事调查官、高级工程师、公职律师。