清华大学社会科学学院政治学系博士生张竞衔，上海交通大学国际与公共事务学院助理教授郑思尧，清华大学社会科学学院政治学系长聘教授孟天广于《社会科学》发表文章《政治统领与国家治理——基于对中央全面深化改革委员会的分析》。
以下是论文全文，以飨读者。
文章信息
文章来源 | 《社会科学》2025年第10期
摘要&关键词
摘要：全面深化改革坚持系统观念，以系统性、整体性、协同性改革推进国家治理现代化，政治统领是实现全面深化改革的关键机制。中央全面深化改革委员会作为实施政治统领的全新制度安排，自成立十余年来，在全面深化改革中发挥牵引作用。面对治理体系中长期存在的议程设置模糊性、治理权威碎片化、央地信息不对称等治理难题，中央全面深化改革委员会加强中观层次的政治统领，以议程统领机制统筹议程设置，降低议程设置模糊性，推进政治意志的系统转化；以水平统领机制驱动部门间协同合作，破解治理权威碎片化，保障规则供给形成合力；以垂直统领机制加强央地协同和区域协同，降低央地信息不对称，形塑“全国一盘棋”的发展格局。中央全面深化改革委员会在国家治理体系中加强政治统领，以议程统领、水平统领和垂直统领三重机制推进全面深化改革总目标的实现，对理解新时代党政关系与国家治理现代化具有重要意义。
关键词：中央全面深化改革委员会；政治统领；党政关系；国家治理
引言
中共中央政治局于2025年6月30日召开会议，审议《党中央决策议事协调机构工作条例》，会议强调“党中央决策议事协调机构要准确把握职责定位，坚持谋大事、议大事、抓大事，对重大工作实施更为有效的统领和协调，做到统筹不代替、到位不越位”。中央全面深化改革委员会是党中央决策议事协调机构的典型代表，党的十八届三中全会后，党中央成立全面深化改革领导小组，承担落实全面深化改革各项举措的责任；党的十九届三中全会后，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，将中央全面深化改革领导小组升格为中央全面深化改革委员会（以下简称中央深改委），是健全党中央对重大工作集中统一领导、推动重大任务落实的重要制度安排。新时代以来，全面深化改革实现历史性变革、系统性重塑、整体性重构，本质在于党的全面领导，中央深改委于其中发挥牵引作用，增强改革系统性、整体性、协同性，持续推进国家治理体系与治理能力现代化。
政治统领是我国国家治理体系的核心特征，体现为党政关系的一系列制度安排。中西党政关系遵循不同逻辑展开，西方强调政府相对于政党的中立性，我国则强调党对政府的领导与监督，这一差异的历史根源是国家建设与政党建设的先后关系，先发国家的国家建设早于政党兴起，而后发国家的政党建设则早于国家建设，由此后发国家在建设进程中形成了以政党建设驱动国家建设的路径。在政党建设驱动国家建设的进程中，政党既是现代国家的建设者，又是现代国家的有机组成部分，因而政党始终嵌入国家，贯穿国家治理的各个层面。我国党政体制的复合特征与国家治理的多层结构相结合，形成了多层次的政治统领体系。党的全面领导依托多层次的政治统领体系，中央深改委作为健全党对重大工作领导体制机制的制度创新，成立伊始便受到学界广泛关注，但其在国家治理体系中的治理效能与作用机制仍有待系统考察。现有研究从中央深改委的组织结构与治理实践入手，展现了中央深改委在治国理政中的重要角色，但仅仅停留于组织层面的概括，未能进一步在制度层面深入分析。“只见组织、不见制度”导致既有研究缺乏对中央深改委的学理提炼和理论建模，尤其缺乏与既有政治统领制度安排的比较分析，同时并未实证考察中央深改委在国家治理中的作用机制。
本文回顾现有研究以概览中央深改委的组织结构与治理功能、梳理政治统领体系以锚定中央深改委的制度层级，构建中观层次政治统领分析框架以理解中央深改委的作用机制。与此同时，本文在实证层面运用混合研究方法，结合中央深改委会议报道和政策文件开展文本分析，针对部分重大改革开展案例分析，全面展现中央深改委在国家治理中的治理效能，进而探讨中观层次政治统领对国家治理的作用机制，由此理解新时代政治统领的制度创新。
一、文献回顾与述评
中央深改委统筹全面深化改革，自成立十余年来，在国家治理中扮演核心角色、发挥引领作用，作用机制则根植于政治统领在新时代的全新发展，本质上是以政治统领机制创新为牵引，推进国家治理现代化。因此，本文一方面回顾既有研究对中央深改委的组织架构和治理实践的总结提炼，另一方面则回顾关于政治统领的现有研究，基于此分析政治统领体系的层次构成，在比较中锚定中央深改委。
（一）概览中央深改委：组织结构与治理功能
历时性分析显示了中央深改委由领导小组升格为委员会的过程。党的十八届三中全会之后，为确保深化改革落实到位，党中央决定成立中央全面深化改革领导小组，由总书记担任组长，国务院总理、中央书记处书记和国务院常务副总理担任副组长，领导小组成员集合党、政府、人大、政协、公检法等国家机构的主要领导。党的十九届三中全会后，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，将中央全面深化改革领导小组升格为中央全面深化改革委员会，负责全面深化改革的总体设计、统筹协调、整体推进和督促落实。历时性比较分析显示，中央深改委明显区别于既往的领导小组，主要体现在跨系统的架构和制度化的运作两个方面。
一是跨系统的架构。周望认为，中央深改委是领导小组机制在新时代的全新升级，形成“跨系统领导小组—系统—领导小组集群”的全局性运行模式，中央深改委是跨系统领导小组的典型代表。跨系统的架构一方面体现为“大组＋小组”的模式，中央深改委在中共中央政策研究室设置办事机构，下设经济体制与生态文明体制改革、民主法治领域改革、文化体制改革、社会体制改革、党的建设制度改革和纪律检查体制改革六个专项小组，以党代会和历届中央全会决策为议事决策的总依据，全方位统筹全面深化改革各方面的举措。跨系统的架构也体现在中央深改委的人员构成方面，人员集合了党、政府、人大、政协和公检法等国家机构的主要领导同志，人员覆盖面与职责覆盖面明显超过既往的领导小组，杨龙等学者将其描述为所有国家权力机构的联席会议。
二是制度化的运作。相较于既往领导小组的隐秘化、亚制度化运行，中央深改委贯彻公开化、制度化的运作方式。公开化运作的一个典型表现是，中央深改委自成立以来，其每次会议内容均有较为详细的报道。制度化运作则体现在运作模式与权责配置两个方面。中央深改委的运作模式趋于实体化和机制化，中央深改委自成立伊始便确立议事规则、明晰工作计划，确立改革的决策规则，运作方式高度制度化。在权责配置方面，中央深改委权责明确，对于涉及全局的重大改革措施有建议之权，审议之后交由中央政治局再行审议通过；对于其他改革措施，中央深改委审议通过后，交由党政机关发文实施，最后再通过合法化过程确立为正式制度。
在治理功能方面，现有研究主要通过解读对中央深改委会议的报道，强调中央深改委在制度建设、集中决策和督促执行三方面的功能。张文明对历次中央深改委会议报道进行词频分析，发现中央深改委会议的主要内容是“制度”“机制”，同时高度强调“推动”“落实”。唐皇凤通过对会议报道的文本分析，发现中央深改委的价值取向鲜明，以制度建设为战略部署，以机制创新为关键议程。李文钊通过分析中央深改委审议通过的改革文件，认为中央深改委提供了改革的决策规则、改革制度和改革的治理制度，在三个维度共同进行制度建设。
在集中决策方面，范恒山认为，中央深改委体现为顶层设计的决策模式，强化决策的权威性，提升制度化水平，降低决策的协调成本进而提高决策效率。中央深改委的集中决策旨在保障全面深化改革的系统性、整体性与协同性，以总体谋划强化各项改革举措之间的内在联系与逻辑关系，以顶层设计保障改革蹄疾步稳。在督促执行方面，中央深改委创设了一系列深化改革的规则，譬如落实制度、督查制度和反馈制度等顶层推动的制度化形式，高位推动，加速政策过程，并通过对不执行、不落实行为进行警告批评、加强督促检查等方式推动改革举措落实。
总体来看，中央深改委具有跨系统的架构、制度化的运作等特征，以集中决策和督促执行发挥治理功能。然而，现有研究主要从领导小组的视角分析中央深改委，在比较中发现其区别于既往领导小组的特征，因为研究视角上的路径依赖，所以未能清晰区分作为组织和作为制度的中央深改委，同时也未能充分考察中央深改委发挥治理功能的形成机制。为此，本文引入政治统领的视角来解析中央深改委在国家治理中的制度逻辑，在政治统领体系中锚定中央深改委。
（二）锚定中央深改委：政治统领体系
政治统领是政党领导、统筹与协调国家政治事务的制度安排。政党是现代国家政治生活的核心力量，我国政党建设驱动国家建设的过程，决定了政党既是现代国家的建设者，又是现代国家的有机组成，因而政党始终嵌入国家，贯穿国家治理的各个层面。景跃进等学者基于结构—功能主义构建了我国党政体制的理论框架，王浦劬等学者提出，我国国家治理整体上体现为执政党通过政治领导，在组织和意识形态层面塑造并融入政府体系，形成集中统一的党政结构，将行动性治理和科层治理相结合形成独特的功能运行机制。结构—功能主义为分析我国的党政体制提供了基础框架，其中政党与政府体系相互嵌入，作为执政党的共产党融入政府体系，为治理体系的运转提供内生动力；作为革命党的共产党则形塑政府体系，为治理体系的运转提供外生动力，而内生动力与外生动力则共同奠基于政治统领体系。
既有研究以列举的方式梳理我国国家治理体系中的政治统领制度安排，譬如党政体制的“一核双翼”、“六位一体”、“七大制度”、“八类关系模式”等。虽然横向列举式的分析归纳了现有政治统领的系列制度，但未能清晰展现制度间关系，本文进一步引入结构—功能主义的多层次理论框架，构建政治统领分层体系，从而定位并把握各项制度安排的位置与关联。结构—功能主义将治理体系区分为系统、过程和政策三个层次，系统层次是政治系统的基本结构，过程层次作为中间环节保障输入与输出的动态运行，政策层次则是政治系统的输出端，三者在功能上相辅相成，共同维系政治系统的运行和发展。由此，贯穿国家治理的政治统领体系对应宏观系统层次、中观过程层次和微观政策层次，经由这三个层次，党全面覆盖国家治理的不同维度，实现对国家治理体系的全方位统领与动态调控，具体内容参见表1。
表1 政治统领体系：宏观、中观与微观
系统层次关注治理体系的整体架构与合法性来源。基于结构—功能主义理论，这一层次的功能在于提供治理的整体框架，确保政治系统的合法性与权威性，并在面对动态社会环境时保持稳定和适应性，奠定治理体系的基础秩序。对应系统层次，宏观层次的政治统领在于奠基党对国家治理体系的体制规定性，这一规定基于中国共产党领导人民建构现代国家的双重革命，集中体现为中国共产党领导与执政的双重角色，中国共产党的使命与意识形态构成治理体系整体架构的价值取向与合法性来源，党的领导与大一统深度关联，塑造了我国的国家治理体系。以党政体制为中心的制度安排以政治资源保障宏观层次的政治统领。
过程层次聚焦于政治系统的运行机制，强调从输入到输出的动态转换过程。结构—功能主义认为，这一层次的功能是通过制度化的治理机制协调利益表达、利益聚合和规则执行，确保过程的科学性，通过程序化的制度设计实现政治系统内部运行的系统性、整体性与协调性。如果说政策层次的治理是结果导向的，过程层次的治理则是过程导向的，那么中观层次政治统领的目标是以过程导向的国家治理保障政府质量。对应过程层次，中观层次的政治统领是党对政策过程全方位掌控，在过程导向的国家治理中嵌入党的全面领导。我国党政体制决定了中国共产党对政府体系的全方位嵌入，党设立决策议事协调机构，运用政策资源，统筹利益表达与聚合的路径，确保政策过程与党的政治意志保持一致，加强统筹决策，并规范政策制定、执行与监督的全过程。
政策层次聚焦于具体政策的制定、执行和评估，强调政策的实施效果和对社会需求的回应能力。按照结构—功能主义理论，这一层次的功能是通过具体政策工具与组织措施实现治理目标，突出政策的适应性。对应政策层次，微观层次的政治统领强调政策的落实和治理效能，政党拥有的组织资源则是达成治理绩效的重要驱动力。作为执行议事协调机构的领导小组是微观层次政治统领的典型体现，它始终贯彻行动性治理，以党的领导来调配领导小组，以高位政治势能推进治理优绩达成。
概言之，本文基于结构—功能主义的多层次理论框架，将政治统领体系解析为宏观、中观和微观三个层次，进而在体系中锚定中央深改委。宏观层次的政治统领在系统层次塑造整体架构与合法性来源；中观层次的政治统领在过程层次嵌入党的全面领导，确保政策过程与党的政策方向保持一致；微观层次的政治统领则在政策层次推动治理优绩达成。由此可见，中央深改委是中观层次政治统领的典型制度安排，有待聚焦过程维度进一步挖掘其功能机制。为此，本文将结合政策过程理论与中央深改委的治理实践，构建中观层次政治统领的分析框架。
二、中观层次政治统领：
一个理解中央深改委的分析框架
中观层次政治统领聚焦过程层次，在政策过程中强化党的全面领导。政策过程理论为分析政治统领提供了中层理论框架，注重对政策制定和实施过程中，决定政策内容和执行结果的各种影响因素的分析，党的领导与科层制的运转共同作用于政策过程。政策过程可区分为议程设置、政策制定和政策执行三个环节，以中央深改委为枢纽的中观层次政治统领调整党的领导与科层制间的互动关系，于三个环节中对应强化党的全面领导，进而发挥治理功能。
（一）中观层次政治统领的主体和结构
中央深改委所承载的中观层次政治统领关切三类主体，分别为党中央、国家部门和地方政府。中央深改委作为结构枢纽，是政策过程层次在三者之间的链接（参见图1）。
党中央将中央深改委作为指挥中心，这一中心又为国家部门和地方政府提供了协同平台。党中央统一领导全面深化改革工作，中央深改委作为党中央决策议事协调机构，在中央政治局及其常委会领导下开展工作，以党代会和历届中央全会决策为议事决策的总依据，成为领导全面深化改革的指挥中心。国家部门的负责人是中央深改委的组成人员，中央深改委以会议形式为各国家部门提供协同平台，以民主集中的方式审议政策文件之后，交由国家部门发文实施。同时，中央深改委作为决策议事协调机构，更注重政治领导和过程把控，具体的发文与执行权仍在国家部门。此外，地方政府是改革举措的落实主体，虽然不属于中央深改委的组成部分，但是与中央深改委密切互动，由此强化党中央对地方的领导，自上而下统领地方政府落实全面深化改革工作。
图1 中观层次政治统领的主体和结构
（二）中观层次政治统领的机制和功能
中观层次政治统领是在政策过程层次落实党的全面领导的制度安排，基于党的政策资源进行过程规范和规则供给。中央深改委专司全面深化改革，全面深化改革以系统性、协同性、整体性的改革推进国家治理现代化。系统性、协同性、整体性对政策过程提出了更高要求，其中系统性指向改革的时间表和路线图，即掌握各领域改革举措的优先次序，对应议程设置环节；协同性指向改革的施工图，旨在强化不同领域、不同部门的改革举措之间的配合协同，对应政策制定环节；整体性则旨在形塑“全国一盘棋”格局，对应政策执行环节。作为中观层次的政治统领制度安排的中央深改委回应系统性、协同性、整体性要求，形成三重作用机制，破解既有政策过程难题，统筹推进国家治理现代化（参见表2）。
表2 中观层次政治统领的机制与功能
1.议程统领机制
中观层次政治统领以议程统领机制把控议程设置，降低议程设置模糊性，推进政治意志的系统转化。议程设置是政策过程的起始阶段，又被称为前决策（pre-decision）阶段，在这一过程中界定政治系统处理公共事务的优先排序。议程设置研究有多源流框架和间断—均衡框架两个重要分析框架，两个分析框架均认为议程设置具有模糊性。多源流框架认为，问题、备选政策方案和政治的三个源流共同决定议程设置，三个源流遵守各自的结构规则独立运作，因三个源流中影响因素过多，所以总体表现为有组织的无序。间断—均衡模型进一步研究议程的长期变迁，认为议程设置表现为长期稳定、短期剧烈变化的间断—均衡模式。对我国议程设置的研究成果，验证了间断—均衡模式的普遍性，发现我国党政体制下议程设置的特殊模式在一定程度上降低了模糊性。李侃如认为，问题的重要性原则是议程设置的重要决定因素，确保了重要问题由高层来决定，与此同时，中央更愿意让下级机构处理问题，而不占用中央的时间和注意力。由于缺乏确定问题重要性的机制，重要性排序处于一种非制度化的模糊状态。孔繁斌等学者认为，新时代以来，党的全面领导在议程设置环节得到进一步加强，制度化水平得到提升，党对议程设置的把控更为系统，而中央深改委正是实现这一变化的重要制度安排。
中央深改委以议程统领机制确保政治意志在决策过程中的系统转化与落实，议程统领机制以统筹规划确立重点问题，高位推动打开政策窗口，实现议程设置系统化。“不谋全局者，不足谋一域”，中央深改委以党代会和历届中央全会精神为指引，统筹规划重点问题、优先顺序及主攻方向，确立时间表与路线图，由特定领域、特定地区的改革向系统性变革持续推进，实现大范围、大规模、大力度的全面深化改革。中央深改委为问题重要性的确立提供了转化机制和制度保障，一方面坚持问题导向，另一方面坚持系统观念，将政治意志对问题的重要性排序经由议程设置环节落实于决策和执行环节。
2.水平统领机制
中观层次政治统领以水平统领机制驱动跨部门、跨系统协同合作，破解治理权威碎片化难题，保障规则供给形成合力。治理权威碎片化可以分为组织碎片化和信息碎片化两个维度，归口管理等政治统领安排在一定程度上缓解了治理权威碎片化，但作用相对有限。在组织层面，有学者提出“碎片化权威主义”，用此描述改革开放以来我国决策模式权力分散的特征。任剑涛以“宏观避险、中观着力与微观搞活”总结改革路径，即在宏观层面政治统领得以延续的条件下，党政关系变迁为行政机构让渡空间。由此，各国家机构在政策供给和投资预算等方面的独立性加强，因此各部门形成部门利益，进而基于部门利益形成特定政策子系统内部的政策垄断。进而言之，代表“部分”的社会团体以及地方政府出于自身利益诉求，渗入碎片化的治理权威，是为了决策结果满足自身需求。在信息层面，各部门对部门内的信息流动采取垂直管理模式，即各部门自上而下构建的专业化信息系统，加之部门间存在的竞争关系使得各部门均积累了与业务相关的信息，但部门信息不向其他部门开放，造成信息流通困境，从而导致信息碎片化。归口管理等政治统领安排在政治体制最高领导和各部门之间构造了一个组织整合和信息沟通的桥梁，覆盖边界分明的科层制无法触及和覆盖的空间，在诸如政法、宣传和经济等系统内部降低碎片化，但在跨系统层面则缺乏相应的协同机制。
中央深改委以水平统领机制强化跨部门、跨系统的信息沟通，打破基于部门利益的垄断。水平统领机制的核心在于自上而下地构建国家部门之间的协同平台，中央深改委搭建的协同平台首先要破解信息碎片化难题，强化部门之间的信息沟通，增进决策者获取信息的数量和质量。这一协同平台贯彻民主集中制原则，针对全面深化改革的重要举措与涉及的国家机构进行磋商，将非制度化的官员间的沟通转化为制度化磋商，在这一过程中实现国家机构之间信息互通、利益协调，以民主集中制强化党的领导，进而塑造政策过程。其次，中央深改委搭建的协同平台转变了决策场域，将原本由各部门自行决策的议题交由委员会共同决策，破解组织碎片化导致的部门利益扭曲公共利益的问题。进而言之，中央深改委强化政治意志对决策过程的主导作用，坚持以人民为中心，保障决策过程不受特殊利益影响，以制度化的协同平台统领国家各部门，共同推进全面深化改革。
3.垂直统领机制
中观层次政治统领以垂直统领机制加强央地协同，降低央地信息不对称，形塑“全国一盘棋”格局，实现整体性治理，垂直统领机制一方面是精准化的政策供给，另一方面则是驱动区域协同发展。
首先，央地信息不对称根源于委托—代理关系中的信息困境，中央政府作为委托方将特定治理任务委托给地方政府，地方占据信息优势则可能扭曲政策转化和执行。我国超大治理规模的特征决定了有效治理依赖灵活性，而治理灵活性和统一性则需要依靠自上而下的政治统领加以平衡。地方政府是一个在央地关系中信息优势的能动主体，其需要将中央模糊的政策转译为地方具体的细则，在这一过程中，地方既有激励又有空间偏离中央政策，导致中央政策被选择性执行。除此之外，自上而下的激励驱动和责任控制是实现政治统领的重要方式，但是其一方面未能缓解信息不对称，另一方面则以激励机制推动了地区间竞争，虽是经济发展的高效驱动力，但无法实现相互协作、均衡发展和共同富裕的政治目标，地区间协同发展依赖党以政治资源和组织资源的高位推动。
中央深改委以垂直统领实施精准化的政策供给，基于政策资源推进区域协同发展。首先，中央深改委以精准化的政策供给并辅之以督促落实机制，从而避免选择性执行，保障各地区按照整体战略中各自的独特战略定位精准施策。地方政府对标中央，设置各自的全面深化改革委员会落实各省改革举措，在组织结构上类似于中央深改委，但在定位上存在明显区别，即中央深改委为决策议事协调机构，省级深改委的定位中则无“决策”字样，其核心职能聚焦于落实自上而下的精准战略部署，显著提高央地互动中政策转译的精准度。
其次，中央深改委以精准化的政策供给驱动地方合作，其中有两种驱动机制，一种是调整激励结构，另一种是提供规则指导。在激励结构方面，精准化的政策供给本质上是给各个地方政府委托了差异化的治理任务，设置了差异化的考核指标，由此避免了单一考核指标驱动下，地方政府间的不合作问题。在规则指导方面，中央深改委对区域协同进行规则供给，不仅在宏观理念层面确立协同目标，而且在中观政策层面给予指导，平衡区域多元利益，以政策资源推动区域协同落到实处。
概言之，中央深改委是承载中观层次政治统领的典型制度安排，作为指挥中心与协同平台，确保党对国家机构以及中央对地方的全方位领导，以议程统领机制保障议程设置系统化，以水平统领机制支撑部门协同制度化，以垂直统领机制驱动央地互动高效化。由此，本文以下部分基于中观层次政治统领的分析框架阐释中央深改委的治理实践，系统展现中央深改委的治理效能，探讨中央深改委对国家治理的作用机制，以此为基础理解新时代政治统领的制度创新。
三、数据来源与研究方法
（一）材料来源
本文的主要材料来源是中央深改委会议报道和中央深改委审议及审议通过的改革文件，两者以会议为节点，整合为一个综合数据库。中央深改委的会议报道来自共产党员网的公开信息，截至撰稿，该网址公布了中央深改组自2017年11月20日至2018年1月23日的40次会议报道，以及中央深改委自2018年3月28日至2024年8月29日的33次会议报道。本研究整理73次会议报道信息，其中包括会议日期、报道标题及报道正文，并对报道中提及的会议议程、审议或审议通过的改革文件标题及主要内容进行了描述。
根据改革文件标题信息，本研究从北大法宝数据库搜索相应文件，获取改革文件的发布部门、发布日期以及文件正文等内容。73份会议报道中共提及文件532份，根据标题可判断其中包括工作规则、工作安排和进展汇报等文件70份，将其排除之后，于北大法宝数据库搜索改革文件，共获得317份文件内容，其中，共有72份文件是针对特定地区的政策安排。
（二）研究设计
1.大模型辅助的文本分析
本文首先利用自动文本分析识别中央深改委审议改革文件的主题，从而展现2014—2024年中央深改委的政策供给情况。自动文本分析是政治文本分析的常用方法，大模型辅助则能够进一步提高识别精确度。本文使用大模型辅助的文本分析方法，首先根据中央深改委的“大组＋专项小组”组织架构，将主题设定为经济体制、生态文明体制、民主法制、文化体制、社会体制、党的建设制度，根据提示词，利用大模型对改革文件的标题进行识别。大模型完成主题识别后，由研究人员对主题再次进行核查，保证主题识别的准确性。
2.回归分析：议程统领机制分析
议程统领机制的核心在于确保政治意志系统转化落实于决策过程，即中央深改委确立议题的优先排序，以之指引政策供给，集中体现在中央深改委会议报道和改革文件实际转化的关系之中。由此，本文基于会议报道—改革文件综合数据库，利用Logistic回归分析方法识别两者之间的关系。
议程统领是把控议程设置阶段以统领后续的政策过程，其最终结果体现为政策供给，即发布改革文件。改革文件是否公开发布是政策供给的重要指标，因此，本文利用使用Logistic回归分析进行估计。议程统领机制中，核心解释变量是中央深改委确立的议题优先排序，即议程优先性。本文将改革文件名称在会议报道中出现的位置作为优先性测量方法，选择这一方法的原因是中央深改委会议的议程安排存在优先级顺序，报道发布时会将更具优先性的议程安排在靠前位置以凸显重要性，因此排位靠前的改革文件也展现了中央深改委在议程公开时的优先性考量。具体而言，本文使用文件标题在会议公报中出现的顺位排名来测量议程优先性。
此外，改革文件的主题也与议题优先性密切相关，以人民为中心是问题重要性排序的核心因素，在这一政治理念指引下，民生相关议题具有更高优先级，本文将其识别为社会体制问题，而改革文件是否属于社会体制议题，则是另一个核心解释变量。
3.网络分析方法：水平统领与垂直统领机制分析
水平统领机制和垂直统领机制的主要作用在于驱动部门之间、地区之间协同发展，政策发布是部门之间协同的结果，政策中对于地区间协同的安排则是区域协调的核心举措。由此，本文基于改革文件的政策文本，利用网络分析方法识别部门之间和地区之间的协同。在具体操作上，首先细化主题分析，进一步捕捉部门之间在同一细分议题上的互动，利用上述大模型辅助的文本分析方法，将改革文件分为6个议题。每个网络内部的任一节点都是一个国家部门，每两个节点之间的一条边都是两个国家部门一项共同的议题。本文对该网络进行可视化，并将中心度更高的节点置于网络中心，从而能够直观体现部门间协同网络结构。此外，为了识别地域合作，本文同样进行了网络分析，但分析单位为省级行政区划，根据共现关系绘制了地区间合作网络，从而识别不同地区之间的关系结构。
四、中央深改委的功能机制：
以政治统领推进国家治理现代化
（一）政策供给：中观层次政治统领的治理功能
中央深改委以定期召开会议推进政策供给，会期在2014—2024年呈现出渐进制度化的趋势。2014—2017年是制度初创期，中央深改组的会议频率较高，接近每月一次，以高频会议启动各领域、各方面的改革进程。2018年是制度确立的关键节点，中央深改组升格为中央全面深化改革委员会，明确其决策议事协调机构的制度定位，此后会期基本固定为每年6次，自2018年一直延续至2022年党的二十大召开。党的二十大以来，中央深改委进入制度化运行阶段，会议频次为每年3次（参见图2）。中央深改委（领导小组）的会期定型化过程显示出中观层次政治统领的制度确立过程，由初创期的全面启动到变革期的明确定位，再到稳定期的持续推进，中央深改委成为加强党的领导的制度创新。
图2 中央深改委（领导小组）会议频次（2014—2024年）
政策供给是中央深改委的核心功能，过去十余年间，中央深改委共审议改革文件500余份，持续推进全面深化改革。在制度初创期，会议审议文件数量逐步攀升，按照全面深化改革总体部署迅速出台施工方案，按照施工方案推进各项改革举措落地， 2016年审议文件116份，2017年单次会议审议文件超10份（参见图3）。随着制度化的水平提升与改革的进一步深化，中央深改委审议文件数量有所下降，进入平稳运行阶段，聚焦重大改革任务攻坚克难，持续破除体制机制弊端、调整深层次利益格局。
图3 中央深改委审议改革文件数量（2014—2024年）
中央深改委审议的政策议题变迁总体呈现为渐进模式。中央深改委以总体统筹类文件把握政策方向，每年年初的中央深改委会议审议通过当年工作要点，在党的中央全会召开之后，审议通过中央全会决定重要举措的工作分工。针对各方面改革，中央深改委掌握政策间前后顺序与相互关系，以行政体制和民主法制改革为牵引，推进各领域重点改革。中央深改委的政策议题以党中央决定为总依据，因此党的全国代表大会召开后，中央深改委迅速调整议题，在渐进变迁中提高适应性（参见图4）。
图4 中央深改委审议改革文件的议题变迁（2014—2024年）
（二）议程统领：议程设置系统化
中央深改委以议程统领机制确保政治意志系统转化落实于决策过程。中央深改委高位推动问题、政策与政治三源流合一，为关键议题主动创造政策窗口。这一过程中，执政党对问题重要性的排序决定了解决问题的优先顺序，负责相应领域的专项小组指导国家机构及时形成政策文件交由中央深改委审议，实现全面深化改革进程中的议程设置系统化。为检验议程统领机制，本文以中央深改委审议政策文件的公开发布情况作为因变量，利用Logistic回归分析探究议程－政策联结的影响因素，表3展示了回归分析结果，模型1为基础模型，模型2在其基础上加入时间与会议双重固定效应，模型3与模型4是基于中央深改委成立之后子样本展开的补充性分析，通过比较模型1至模型4，可以发现结果具有稳健性，因此，本文以模型2为基础解释中央深改委的议程统领机制。
中央深改委以议程统领机制实现议程设置系统化。如模型2所示，政策在中央深改委审议中的位次对政策是否公开发布无显著影响，这一效应说明中央深改委审议后政策文件发布的概率普遍较高，不会因审议的优先性影响政策发布的优先性。中央深改委通过议题准入—方案审议—决策输出的模式，实现了对复杂改革议题的排序，又突破了传统多源流理论中问题、政策、政治三源流聚合的随机性假设。这种制度设计通过前置决策环节确立优先序列，依托政治意志形成明确的政策信号，有效解决了多元主体博弈导致的议程模糊性问题。
表3 Logistic回归分析结果
注：括号内为标准误。***、**和*分别表示指在10%、5%和1%的水平上显著。
中央深改委将党的政治意志转化为系统议程，以人民为中心是进一步确立优先性排序的重要原则。如模型2所示，在保持其他条件不变的情况下，相较于其他议题，社会体制议题的政策文件转化概率更高。十九届中央深改委第四次会议强调“要把有利于增强人民群众获得感的改革放到更加突出位置来抓，对收入分配、教育、就业、社会保障、医疗、住房、环境治理、养老、食品药品安全等问题，要结合群众的现实需求，有针对性地推出一批改革举措”，在问题重要性排序中，将社会体制议题提升至更高位置，在统筹规划和高位推动下，社会体制议题在政策过程中得到了系统转换。
（三）水平统领：部门协同制度化
中央深改委自上而下地构建国家部门间的协同平台，推动政策供给。作为协同平台，中央深改委审议通过政策文件后交由相应国家机构发文实施，以审议机制链接决策议事协调机构与国家机构。2014—2024年，大多数中央深改委审议通过的政策文件交由国务院发布，说明中央深改委聚焦重点、难点改革领域发挥政策供给功能（参见图5）。其余政策文件的发布主体涵盖行政、立法、司法各领域的国家机构，各部门以完善的改革责任机制推进系统性变革，在中央深改委政治统领下破解组织碎片化的难题。
中央深改委构建的水平统领机制以跨系统协同网络突破治理权威碎片化。相较于传统归口管理局限于单一系统内部的协调模式，中央深改委构建起跨系统的协同架构，平衡不同系统、部门的政策目标，整合处理多方信息，使各方在协同平台之中以民主集中的形式高效决策，在六大决策范畴之中均形成了跨部门、跨系统的部门网络（参见图6）。水平统领机制一方面通过调整决策网络破解组织碎片化难题，通过跨系统部门共同参与决策，譬如在生态文明的决策范畴纳入原属于政法系统的司法部，为生态文明建设提供法制保障，同时生态环境部也进入经济管理范畴的决策网络，以平衡经济发展与环境的双重目标，保障宏观政策取向的一致性。另一方面，水平统领机制以制度化协商平台破解信息碎片化，多部门的信息汇聚为决策提供更坚实的基础，譬如科技部和工信部深度介入民主法制的决策网络，使专业信息流动从部门垄断转向跨系统共享。
图5 中央各部门发布中央深改委审议政策文件总量（2014—2024年）
图6 各议题领域中改革文件发文部门间网络
中央深改委推进数字政府建设是水平统领机制的典型案例。党的十九届四中全会提出“推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息”的宏观目标，表明数字政府是政府治理体系改革的重要方向。中央深改委按照党的中央全会要求，于中央深改委第二十五次会议审议通过《关于加强数字政府建设的指导意见》，要求“统筹推进技术融入、业务融合、数据融合，提升跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务水平”，明确将整体性政府规定为数字政府建设的重点目标。中央深改委于2022年4月审议通过这一意见后交由国务院发布，国务院于2022年6月成文并发布，要求在经济监管、市场监管、社会管理、公共服务、生态环保、政务运行和政务公开等七个方面构建协同高效的政府数字化履职能力体系，统筹推进各行业各领域政务应用系统集约建设、互联互通、协同联动。中枢领导是政府数字化转型的基础性因素，中观层次政治统领的水平统领机制为我国的数字政府建设提供了强有力的中枢领导，中央深改委是将党中央的顶层设计落实于具体政策文件中的关键枢纽，集合多个系统、部门的关键平台，聚合各部门的数据、信息与政策资源，一方面塑造政府数字化转型共识，另一方面则破解跨层级、跨部门协同难题，为加强数字政府建设进行动议并提供示范。
（四）垂直统领：央地互动高效化
中观层次政治统领以垂直统领机制加强央地协同，降低央地信息不对称，形塑“全国一盘棋”格局。垂直统领机制一方面是精准化的政策供给，另一方面则是驱动区域协同发展。精准化政策供给是中央深改委基于党中央对各地区的战略定位部署改革任务、精准匹配政策资源支持。2014年以来，中央深改委按照改革领域的先后顺序，结合各地区战略部署，基本实现了对各省、直辖市以及特别行政区精准化政策供给的全覆盖（参见图7）。
图7 中央深改委审议改革文件对各省、直辖市以及特别行政区的提及频次
地方试点是精准化政策供给的重要模式，垂直统领以此强化自上而下的改革模式。地方试点是地方实验模式在新时代的创新转化，改革开放以来的地方实验模式是在中央向地方放权的背景下，地方政府因地制宜自上而下开展的改革实验，“摸着石头过河”是这一模式的改革理念。新时代以来，改革进入深水区、关键期，全面深化改革要求坚持系统观念，自上而下的地方试点模式应运而生。中央深改组在2016年审议通过《关于加强和规范改革试点工作的意见》，强调“要准确把握改革试点方向，把制度创新作为核心任务，发挥试点对全局改革的示范、突破、带动作用”，突出中央深改委对地方试点的指导作用。
在垂直统领机制中，中央深改委在地方试点中以框架设定、制度调整和示范引领三种方式进行精准化的政策供给，构建央地高效互动的制度渠道。首先，框架设定是指中央通过制定政策框架，为地方试点提供方向指引和制度边界，确保改革试点的系统性和可衔接性。譬如深改组于2014年审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》中，就明确了司法改革的目标、原则和重点任务，强调“试点工作要在中央层面顶层设计和政策指导下进行”，以框架设定给予地方明确指导。其次，制度调整是根据地方改革需求，由中央深改委决定解除部分制度约束，以支持特定领域、地区先行先试。中央深改委2018年审议通过的《关于浙江等地深化“最多跑一次”改革需要中央层面解决的事项清单及工作建议》推动中央层面调整制度规则，以机构改革、投资审批改革、信息共享、法律修改等措施为地方改革清除制度障碍。最后，示范引领依托地方试点的成功经验，树立示范典型，以点带面推动更大范围的政策推广和制度优化。例如，北京市的“街乡吹哨、部门报到”机制作为党建引领基层治理创新的典型案例，被中央深改委总结提炼，并纳入国家层面的政策实践，实现从地方经验向全国推广的转化。这三种模式构成了地方试点在垂直统领机制下的核心运作方式，通过政策框架设定方向、制度调整创造改革空间、示范引领推动经验扩展，确保改革政策供给的精准性，解决央地信息不对称难题，进而高效推动央地互动。
除了对单一地区的精准化政策供给之外，中央深改委还统筹推进地区之间的协同。精准化的政策供给本质上是给各个地方政府委托了差异化的治理任务，以激励调整解决不合作问题，而差异化的治理任务中就包括了地区间的协同合作。跨区域协同既包括发展水平类似地区或面临同样改革议程地区的跨行政区协同改革，也包括发达地区对欠发达地区的政策扩散和帮扶机制，使得改革不仅限于单一区域的试点探索，而是通过区域协同联动，形成全国范围内的改革合力。中央深改委于2018年审议通过《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，明确以统筹有力、竞争有序、绿色协调、共享共赢的区域发展机制为改革目标，强调“建立更加有效的区域协调发展新机制，要坚持和加强党对区域协调发展工作的领导，坚持新发展理念，立足发挥各地区比较优势和缩小区域发展差距”。由此可见，中观层次政治统领以垂直统领机制，通过制度化安排塑造全国统筹的发展格局，为区域协调发展提供制度支撑，为全面深化改革的整体性提供制度保障。
五、结论与讨论
中央深改委（领导小组）自2014年成立以来，始终在全面深化改革中发挥牵引作用，是新时代以来国家治理能力与治理体系现代化的制度创新。其成立伊始便受到学界的广泛关注，但相关研究在理论层面“只见组织、不见制度”，在实证层面则局限于会议报道阐释，而缺乏对政策产出的系统考察。因此，本文构建了中观层次政治统领的分析框架，认为中观层次政治统领是党基于政策资源，全方位统领政策过程，在过程导向的国家治理中嵌入党的集中统一领导的制度安排，以此锚定中央深改委。本文结合中央深改委会议报道与政策产出，利用混合研究方法阐释中央深改委的治理功能及其作用机制，发现其在议程设置、政策制定与政策执行的全过程中发挥了关键作用。
议程设置模糊性、治理权威碎片化和央地信息不对称是普遍存在的政策过程难题，中央深改委以议程统领、水平统领、垂直统领三个机制填补制度“缝隙”，进而发挥政策供给功能。议程统领机制将政治意志系统转化为政策产出，实现议程设置系统化，通过Logistic回归分析发现中央深改委审议通过的政策普遍转化为公开政策，同时在以人民为中心的理念驱动下，社会体制类议题的公开发布概率相对更高。水平统领机制为各系统、各部门构建协同平台，强化信息互通、取向互补，关于政策出台部门的网络分析显示在行政体制、经济管理等政策领域形成了跨系统的部门间协同网络，由此保障国家治理的协同性。垂直统领机制将地方实验转化为地方试点模式，以框架设定、制度调整和示范引领三种方式进行精准化的政策供给，推动区域协同发展。中央深改委的设立及其议程统领、水平统领、垂直统领三重机制在过程层次构建了稳定的政治统领。
本文基于结构—功能主义的多层次理论视角构建了政治统领体系分析框架，突破了传统党政关系研究中制度描述与功能分析相割裂的局限。中观层次政治统领作为过程层次的统领，在政治统领体系中得以定位，进一步阐明中国共产党在国家治理中的领导与执政的双重角色，以此来解释新时代以来我国国家治理现代化的独特演进逻辑。作为中观层次政治统领的典型制度安排，中央深改委以政策供给链接宏观与微观政治统领，通过政策供给—结构调适—功能优化的动态机制，既保持政党在改革进程中的战略主导地位，又推动治理体系的制度化发展，由此持续推进国家治理现代化，对理解新时代党政关系与国家治理现代化具有重要意义。
参考文献与注释 | 略
来源｜社会科学杂志
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