编者按
本文通过系统梳理巴基斯坦近年政军关系的演变，揭示该国正在形成一种不同于传统军管时代的新“穆尼尔模式”——一种以民主制度为外壳、以军方深度主导为实质的国家治理结构。文章指出，自前总理伊姆兰·汗被罢免以来，文官政府因政治与制度脆弱性持续向军方让渡权力，使得军方在未发动政变、未中止宪法、亦未解散议会的情况下，事实上占据国家治理的核心位置。2025年印巴边境冲突进一步成为关键催化剂，使陆军参谋长穆尼尔一跃成为外交、经济与安全决策的中心人物，并通过特别投资便利委员会等机制，将军权正式嵌入国家治理体系之中。美国及海湾国家在经贸与战略合作中对穆尼尔的倚重，也强化了这一“可视化军治”的新常态。文章认为，这种“战略整合式”的军方主导治理模式一方面可能在短期内提升政策执行效率、改善外资预期；另一方面，亦可能因制度边界的模糊化、文官体系的弱化及政治竞争的受限而削弱国家的长期治理能力。随着军方公开承担政策后果，其在经济表现、内外安全以及伊姆兰·汗相关议题上的应对，将成为此治理模式能否持续的关键变量。总体而言，巴基斯坦正迈入一个军权公开化、制度混合化的新阶段，此一转向对南亚地区政治秩序及大国关系具有重要的观察意义。南亚研究通讯特编译此文，以供各位读者批判参考。
2025年5月，巴基斯坦卡拉奇，一场声援巴军的集会。图源：路透社
9月29日，美国总统特朗普在白宫与以色列总理内塔尼亚胡（Benjamin Netanyahu）并肩站立，公布了一项旨在结束加沙战争的全面的二十点计划。在阐述这一愿景的过程中，特朗普暂停下来，点名了两位支持该提议的领导人：巴基斯坦总理夏巴兹·谢里夫（Shehbaz Sharif），以及巴基斯坦陆军参谋长、陆军元帅阿西姆·穆尼尔（Asim Munir）。
这个瞬间虽短，却意义深远。特朗普的点名不仅体现了他对巴基斯坦态度的变化，也揭示了该国当前的政治格局。美国总统一句话中，将巴基斯坦的总理与最具权势的将军并列而谈——清楚地表明了一个事实：尽管谢里夫在名义上掌政，真正掌握实权的却是穆尼尔。
自1947年独立以来，巴基斯坦便在文官统治与军政府之间摇摆不定。上一次政变发生在1999年，当时的陆军参谋长穆沙拉夫（Pervez Musharraf）推翻了时任总理、夏巴兹·谢里夫的兄长纳瓦兹·谢里夫（Nawaz Sharif）。2008年，巴基斯坦重返文官政府，其后历届文官内阁在一定程度上摆脱了军方的直接控制，能够制定部分国内议程并参与相对自由的选举。然而，如今这一局面已不复存在。尽管没有发生任何公开政变，将军们事实上重新掌握了国家权力，而文官政府则沦为表面的装饰。
这可以称为“穆尼尔模式”（Munir model）——以民主制度为外壳的军事主导结构。这是自2008年结束直接军事管制以来，巴基斯坦最深刻的一次国家重塑。在这种体制下，军方不再躲于幕后拉线操控，而是在公众视野中与文官机构并肩执政——负责制定政策、主导外交、掌控经济，同时继续在安全与情报领域保持传统的绝对优势。如今，这种权力的集中已从实践走向法律层面。2024年11月，议会通过宪法修正案，将穆尼尔提升为三军统帅，并赋予其终身司法豁免权及可续任的五年任期，从而将扩大的指挥架构正式制度化。这意味着他理论上可以在这一位置上任职长达十年。
巴基斯坦国防部长胡瓦贾·阿西夫（Khawaja Asif,）今年早些时候在接受我采访时直言不讳地表示：“当下的巴基斯坦政治体制是一种混合模式，军方与文官政府‘共同持有权力结构’（co-ownership of the power structure）”。他毫不避讳地补充说：“我认为这种混合式安排的成效显著。”
穆尼尔的拥护者自然会强调过去一年里的这些“政绩”。在他的领导下，成功获得新的国际货币基金组织（IMF）贷款，重启了与美国的外交渠道，并与沙特阿拉伯、阿拉伯联合酋长国和中国建立了新的高层接触渠道，推动新的投资承诺落地。由军方牵头的“特别投资便利委员会”已成为政府加速外资流入的核心平台，尤其在能源、农业和采矿领域作用显著。在支持者看来，这种以军方为轴心、更加集中化的治理模式，让长期受政治动荡与官僚瘫痪拖累的国家重新获得了某种程度的稳定和协调。
但如今军方事实上掌权，将军们也无处可逃。他们不仅要对国家的成功负责，也必须对国家的失败承担责任。
一、吞噬国家
2022年4月，时任总理伊姆兰·汗（Imran Khan）在议会不信任投票中被罢免。当时几乎无人怀疑军方在其下台过程中发挥了作用。随后，由夏巴兹·谢里夫领导的新政府完全依赖军方支持，其权威实质上得到了将军们的背书。军方负责处理国家最棘手的问题——稳定濒临崩溃的经济、控制政治骚乱、监督反恐行动以及引导关键外交关系——而文官政府则承担维持议会统治的表面职能。
伊姆兰·汗（Imran Khan）。图源：《金融快报》
这种权力结构在2024年2月的大选中得到了进一步印证。伊姆兰的政党被选举委员会禁止参选，只能以独立候选人的形式登上选票。尽管如此，该党仍赢得了最多的席位，但却无法组成多数政府。谢里夫领导的巴基斯坦穆斯林联盟则与其长期竞争对手巴基斯坦人民党及若干小党联合，组建了一个脆弱的执政联盟，再次掌握政权。虽然新政府在国民议会的席位分配上获得一定合法性，但其同样依赖军方的支持。军方通过控制关键安全机构、影响司法与行政决策、调停各政党之间的竞争，从而塑造政治格局。凭借这种杠杆，军方能够决定哪些文官联盟可以执政，以及它们的执政范围。
文官政府之所以选择这条道路，是因为正如谢里夫内阁的一位部长在2023年对我所说的那样：“我们知道，如果没有军队，我们不可能摆脱伊姆兰。”伊姆兰在2023年8月因未按照巴基斯坦法律要求披露出售国家礼品所得收入而被定罪并遭逮捕，自此一直被关押。尽管身陷囹圄，他仍以巨大优势稳居全国最受欢迎政治人物之列。该部长指出，仅凭文官力量，无法与他抗衡。军方对安全机构、情报系统及关键国家机构的控制，使其能够遏制汗的政治运动、削弱其政党的组织空间，并以文官政府无法实现的方式塑造政治格局。原本只是伊姆兰·汗的反对者与军方之间的战术联盟，最终演变为结构性的权力转移。
两年过去，伊姆兰仍被关押，与公众几乎隔绝，深陷多数巴基斯坦人认为不公的法律程序之中。2022年罢免伊姆兰、稳定危机四伏的政治体系这一最初理由早已逐渐淡化。然而，那段文官政府极度虚弱时期向军方让渡的权力从未收回，反而持续扩张。原本针对一个人的政治斗争，最终演变为对整个国家机器的吞噬。
二、元帅之夏
关键时刻出现在2025年5月。在印控克什米尔发生一起恐怖袭击后（新德里将责任归咎于伊斯兰堡），巴基斯坦与印度爆发了一场短暂却激烈的战争。几天激战之后，双方逐渐降温，枪声停止。巴基斯坦宣布胜利，国内民众普遍认同这一说法；印度及其民众亦有同感。相比双方在战场上的叙事，更具影响力的是停火背后的外交操作：美国直接与穆尼尔接触，实际上将总理及其内阁排除在外，从而促成了冲突的结束。一个老生常谈的真相——巴基斯坦的将军掌握着战争与和平的最终权力——在此次危机中变得显而易见，无论国内外均可清楚看到。
随后的几个月，这一原则逐渐成为主导方针。6月，特朗普在白宫单独接待了穆尼尔，而未邀请任何文官领导——这是在巴基斯坦存在民选政府的情况下，美国总统首次单独会见巴基斯坦军方参谋长。根据军方说法，会谈议题远超安全范畴，还涉及贸易、能源、科技、加密货币以及稀有矿产等领域。过去属于文官部委的职能，如今堂而皇之地落在了一位将军的办公桌上。
到夏末，由穆尼尔主导的新经济外交已开始运作。7月，巴基斯坦官员宣称，巴美双方达成互惠关税协议，巴基斯坦获得了该地区最低的美国关税税率之一——19%。此外，巴基斯坦还与美国就加密货币、采矿及能源项目展开了正式谈判。
随着军方掌权，将军们已无处躲避。如今，所有这些项目均需通过“特别投资便利委员会”（Special Investment Facilitation Council，SIFC）审批——该委员会于2023年成立，是一个军民混合机构，旨在将外资与战略产业的监管集中化。尽管委员会名义上由总理担任主席，但陆军参谋长是其最高决策机构“顶层委员会”的成员之一，而且委员会的国家协调员也是一名现役将军。正是通过这一新渠道，一系列里程碑式的协议得以落实。例如，9月8日，巴基斯坦军方旗下的“边防工程组织”与美国密苏里州的“美国战略金属公司”签署了一项5亿美元的稀土出口协议。伊斯兰堡普遍认为，这份协议由穆尼尔亲自操盘。
随后白宫椭圆形办公室又迎来一次重要会晤。9月26日，穆尼尔再次访问华盛顿，此次随行的还有谢里夫，参加白宫的联合会议；在短短几个月内，这是穆尼尔第二次会见特朗普。网络上流传最广的画面，是军方参谋长向专注倾听的特朗普展示一盘巴基斯坦稀有矿石。看似推销员的道具，实际上也是一份宣言。在巴基斯坦的新外交中，军方既是担保者、谈判者，也是最终的成交者。
与不久前的过去相比，这一变化颇具启示性。2019年伊姆兰访问白宫时，当时的陆军参谋长巴杰瓦（Qamar Javed Bajwa）将军虽然穿着军装随行，但始终保持在幕后，只在官方照片中偶尔出现。而到了2025年，穆尼尔不再是低调的监督者，而是堂而皇之地站在前台，成为政策的共同设计者——正如人们在一个不再掩饰权力归属的体制中所预料的那样。
在椭圆形办公室会面三天后，特朗普在宣传他的加沙计划时再次点名提到了谢里夫和穆尼尔。此举似乎印证了巴基斯坦政府的地缘政治战略调整——当美国正在重新评估其在南亚和中东的战略布局时，巴基斯坦正试图将自己塑造成美国可信赖的合作伙伴。在美印关系动荡之际，伊斯兰堡能够提供其与海湾国家的长期联系，以及其作为全球唯一拥有核武器的穆斯林国家的独特地位。这一组合有助于美国管理地区危机、保持在海湾的外交影响力，并与那些无法直接施加影响的各方共同维护航道安全。因此，美国如今认为巴基斯坦比过去多年更具战略价值，这一转变证明了军方在巴基斯坦外交与谈判中占据主导地位的决策是正确的。
过去属于文官部门的事务，如今已堂而皇之地摆在将军的办公桌上。这种转变与其说是与过去彻底决裂，不如说是一种适应新时代的熟悉模式。美国历任总统在战略需要迅速行动时，都倾向于选择巴基斯坦的强势人物：20世纪60年代冷战格局下被视为可靠伙伴的阿尤布·汗（Ayub Khan），80年代美方扶持阿富汗反苏“圣战”（anti-Soviet jihad）期间的齐亚·哈克（Zia-ul-Haq），以及“9·11”后在反恐战争中居于核心地位的穆沙拉夫。而今天不同的是，穆尼尔与上述三位不同，他并未通过发动政变而登上权力巅峰。相反，军方已将其主导地位深深嵌入巴基斯坦的正式治理架构之中——主导投资机构、塑造外交政策、重塑指挥体系，并让陆军参谋长成为横跨文官领域的核心决策者。许多海外接触者似乎也偏好这种“身着军装者主政”（men in uniform at the helm）的明确性。
对军方而言，在公众视野中全面拥抱这种混合政体也合乎逻辑。穆尼尔绝非等闲之辈。今年初他晋升为陆军元帅（近六十年来首次），任期延长两年，继而被擢升为三军统帅，如今更身兼经济、内政与国家安全重任，堪称近年来最具权势的将领。
他权力攀升的悖论在于，近年来军方在巴基斯坦国内的形象正不断下滑；伊姆兰·汗被罢免及随后的动荡让数百万长期支持军方的民众开始将其视为一种威胁。2023年5月，伊姆兰的支持者甚至袭击了多处军事设施，包括位于拉合尔的军团司令官官邸——在一个长期将军方视同近乎神圣的国家里，这可谓史无前例。将军们似乎意识到继续藏身幕后已无太大价值，不如公开出面反转叙事：与其被视为暗中操纵的黑手，不如把自己塑造成稳定力量，将军方对权力的掌控呈现为一种美德和优势，而非阴谋手段。
他们的盘算十分清晰：在五月与印度的对峙改善了军方形象之后，将军们意识到，如果那些他们过去在幕后操控的经济外交、投资协议和各类举措想要获得公众认可，就必须转向公开操作。换言之，军方决定要为那些曾经由文官出面、自己在背后主导的协议和谈判正大光明地争取功劳。因此，如今的军方不仅在巩固自身权力，也在努力将自己塑造为国家不可或缺的生命线。
巴基斯坦过去曾经历过军事独裁，但当下的格局并非简单重返阿尤布、齐亚或穆沙拉夫的时代。既没有政变，也没有宪法中止，更没有议会被废除。真正使这一时刻与众不同并具有深远意义的是：军方如今是在民主架构之内运作，而非置身其外。将军们事实上接管了政治体系，却并未在形式上取而代之。制度边界因此被模糊，而这种模糊所带来的影响，可能在未来多年重塑巴基斯坦的政治生活。
隐性的力量浮出水面，这一点至关重要。它改变了主要政治参与者的激励结构，重塑巴基斯坦的制度运作方式，并影响其所处的国际环境。首先，将这一安排明面化，使军方至上的地位走向常态化。政党可能沦为行政附属机构而非真正决策主体。议会沦为政治秀场，总理则成为其他部门决策的执行官。为了压制伊姆兰而达成的这笔交易，代价就在于此。
然而，军方的亮相亦带来一种陌生的问责形式。当军方公开制定政策时，其后果将由其承担。若经济增长乏力、投资转冷、治安恶化，将军们再无法以“内阁无能”为借口推卸责任。公开行使的权力，既要为成功买单，也必须为失败负责。
将军们无需正式取代文官政府，事实上已接管了整个政治体系。这一动态已然显现：军方高层屡次援引民意调查，在记者会上坚决为自身决策辩护，并积极将经济与外交成果归于己方。这些举动都表明，将军们愈发敏感地意识到——一旦预期收益无法兑现，他们将不得不承担更大的问责风险。
军方绕过传统制度也可能是一把双刃剑。以“特别投资便利委员会”为例：将外资、自然资源与战略产业置于军方主导，固然能够加快决策节奏，并在一定程度上安抚投资者。但这种权力的集中同样可能掏空部委权能，削弱文官体系的专业积累，并压制议会审查、媒体批评及反对派监督——而这些恰恰是民主政体实现自我纠偏的关键机制。当国家权力过度集中于军事核心时，体制就会变得脆弱。巴基斯坦以往的军政府时代已昭示这一点：军事政权或许能带来短暂的稳定，但一旦经济增长放缓或危机爆发，缺乏制度缓冲的结构将更快滑向失序。
伊姆兰遭遇长达两年的监禁，更使军方面临进退两难的处境。既然军方已选择在台前执政，迟早必须作出抉择：是通过正当的司法或选举程序来处理伊姆兰的政治前途，还是将他无限期地排除在政治版图之外。这两条道路都充满风险：若重新接纳伊姆兰，可能撼动新近建立的政治格局；而无期限的压制，则将持续消蚀军方自身的合法性基础。
尽管包括美国和海湾国家在内的一些国家似乎乐于与一个由军方主导的巴基斯坦打交道，但陆军参谋长作为事实领导人的公开角色，可能在关键层面限制巴基斯坦的外交政策。对印度的交往将被高度安全化，更多通过军方而非传统文官外交渠道进行，这不仅令对话更加艰难，也使冲突升级的风险更加突出。在中东，巴基斯坦最近与沙特签署了共同防御协定，若由军方主导，巴基斯坦将更深地卷入其他国家的安全博弈，这不仅可能加剧与伊朗的政策分歧，还可能使其卷入非自主选择的冲突之中。
三 、舞台灯光尽亮
数十年来，巴基斯坦的“隐形政府”使将军们得以统治而无需承担责任，而文官政府则承受失败的代价。“穆尼尔模式”颠覆了这一旧有交换逻辑。通过将军权公开化——陆军参谋长走进白宫、出现在关税政策与石油勘探的核心位置、出现在与矿产和科技公司的谈判桌前——将军们承诺带来效率与速度。此举也拉近了军方与共和国之间的距离。这并非渐进式政变，而是一种更为精巧的战略整合。军方不再掩饰其主导地位，而是将其制度化。
讽刺的是，夏巴兹·谢里夫如今执掌的体系，正是他的哥哥纳瓦兹·谢里夫当年强烈抵制的。这位长兄在任总理期间，每逢与军方发生冲突便引发轩然大波。1998年，当时的陆军参谋长贾汉吉尔·卡拉马特（Jehangir Karamat）提议设立一个仿照土耳其模式的国家安全委员会——一个将军方意见制度化纳入治理的机构——纳瓦兹认为这是越权。几天后，纳瓦兹要求卡拉马特辞职，这是巴基斯坦政坛首次由将军而非总理承担政治代价。而在夏巴兹的领导下，局势已完全逆转。
撇开“共同所有”“协同治理”等委婉说法，这种混合模式无非是旧真相的新包装：将军掌控全局，文官充当配合者。不同之处在于，此次帷幕被完全拉开，舞台灯光尽亮，一切尽收众目之中。
本期编辑：李冉
本期审核：江怡 陈珏可
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